Carrera fiscal

¿En qué consiste la carrera fiscal?

De conformidad con el Diccionario de la Real Academia Española, la Carrera Fiscal es el "conjunto de los funcionarios que integran el Ministerio Fiscal". Según esta definición, la idea de carrera fiscal es equiparable a la de cuerpo de empleados públicos que ejercen las funciones propias de los fiscales.

No obstante, la noción de carrera, principalmente en la esfera administrativa pero no exclusivamente en ella, tiene un sesgo dinámico, pues alude a un modelo de organización de la vida profesional de los sujetos que implica progresión desde su ingreso en el Cuerpo al que pertenece, en virtud de las expectativas de promoción y mejora profesional que le proporciona el sistema de organización administrativa al que está sometido y que le es aplicable.

Éste es el sentido al que se refiere el Derecho español, que en el artículo 16.2 del RD Leg. 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público define la carrera profesional como " La carrera profesional es el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Desde este punto de vista, la carrera debe ser, para cada Fiscal, un derecho subjetivo prestacional por parte de la Administración: así se reconoce, para el conjunto de los funcionarios públicos, en el artículo 14 c) del RD Leg. 5/2015, de 30 de octubre, en el que se reconoce el derecho "a la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación"; este precepto concuerda con el artículo 16.1 del RD Leg. 5/2015, de 30 de octubre, cuando dispone que "Los funcionarios de carrera tendrán derecho a la promoción profesional", y con su artículo 19 RD Leg. 5/2015, de 30 de octubre, que contiene una previsión análoga para los empleados públicos sujetos a relación laboral. La carrera profesional aplicable a cada ámbito de la función pública puede consistir, según el Estatuto Básico del Empleado Público, en la aplicación aislada o simultánea, entre otros, de alguna de las siguientes modalidades:

• a) Carrera horizontal, que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo y de conformidad con lo establecido en la letra b) del artículo 17 y en el apartado 3 del artículo 20 del RD Leg. 5/2015, de 30 de octubre.
• b) Carrera vertical, que consiste en el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión establecidos en el capítulo III del título V del RD Leg. 5/2015, de 30 de octubre.
• c) Promoción interna vertical, que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 del RD Leg. 5/2015, de 30 de octubre.
• d) Promoción interna horizontal, que consiste en el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 del RD Leg. 5/2015, de 30 de octubre.

Por su parte, la concepción de la Carrera Fiscal en España desde el punto de vista dinámico se antoja más bien como un desideratum, por mucho de que el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aprobado por la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, se esfuerce por configurar mecanismos de promoción profesional dentro del Cuerpo de Fiscales. En este punto, la estructura legal no concuerda con la percepción real de los integrantes del Cuerpo, muchos de los cuales no conciben sus posibilidades de promoción real, de forma gradual a lo largo de toda una vida profesional, como una opción cierta.

El sistema de niveles dentro de la Carrera Fiscal no deja entrever -como tampoco ocurre con la Carrera Judicial- un modelo nítido de promoción a lo largo de toda una vida profesional, más allá del ascenso en la categoría en los primeros niveles del Cuerpo; en cuanto a los destinos, en determinados casos (de forma singular, en los niveles más altos dentro del Cuerpo), su cobertura no se basa más que en criterios de discrecionalidad administrativa, con gran margen de maniobra para la autoridad competente para darles cobertura.

El modelo conduce a que a los pocos años del ingreso en el Cuerpo la mayoría de sus integrantes hayan cubierto ya las máximas expectativas posibles de promoción profesional dentro de él o, incluso, que destinos que se encuentran supuestamente en la base de la Carrera se encuentren mejor retribuidos que otros colocados en lugares cimeros de la misma, circunstancia paradójica que contribuye a que los mejores profesionales no se sientan necesariamente atraídos por los presumiblemente mejores destinos, algo que difícilmente casa con un sistema de carrera en que, por razones de pura lógica, los destinos de mayor categoría deberían resultar más atractivos para los posibles aspirantes a ocuparlos.

Hechas estas salvedades, nos centraremos en la consideración de la Carrera Fiscal desde los dos puntos de vista, esto es, entendida como sinónimo de cuerpo de funcionarios que integran el Ministerio Fiscal -haciendo especial énfasis en su modelo de organización en España así como en las líneas maestras de su régimen legal-, pero también mencionando cómo se estructura jerárquicamente, como forma de apreciar las oportunidades -legales y reales- de ascenso y expectativas de progreso profesional de los fiscales, en los términos del Estatuto Básico del Empleado Público.

¿Dónde se regula?

La Constitución Española de 1978 menciona y regula al Ministerio Fiscal en su artículo 124, norma cuyo único precedente en el plano constitucional es el artículo 104 de la Constitución de 1931 (que lo preveía como cuerpo diferenciado que disponía de las mismas garantías de independencia que la Administración de Justicia).

A los efectos que aquí interesan, el artículo 124 de la Constitución concibe al Ministerio Fiscal como cuerpo único con órganos propios, regidos por los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad: también por previsión constitucional, se establece reserva de ley para la regulación de su Estatuto Orgánico, y se establece que su cúspide sea ocupada por el Fiscal General del Estado, figura de nuevo cuño que sustituye en ese lugar cimero al Fiscal del Tribunal Supremo.

El artículo 124.2 de la Constitución de 1978 es desarrollado, en lo que al régimen legal del Ministerio Fiscal se refiere, por el artículo 541 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (artículo 435, antes de la reforma operada por la Ley 19/2003), que se limita a remitirse, en lo que a la regulación del régimen interno y funciones del Ministerio Fiscal se refiere, a su Estatuto Orgánico, regulado con anterioridad a la Ley Orgánica del Poder Judicial por la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, y reformado en diferentes ocasiones, la más reciente por la Ley 24/2007.

¿Qué categorías existen?

De acuerdo con su Estatuto Orgánico, la Carrera Fiscal está integrada por las diversas categorías de Fiscales que forman un Cuerpo único, organizado jerárquicamente (artículo 32), cuyas categorías son: 1ª, Fiscales de Sala del Tribunal Supremo, equiparados a Magistrados del Alto Tribunal (el Teniente Fiscal del Tribunal Supremo tendrá la consideración de Presidente de Sala); 2ª, Fiscales, equiparados a Magistrados; y, 3ª, Abogados-Fiscales, equiparados a Jueces. Es preciso pertenecer a la categoría primera para servir en los destinos de Teniente Fiscal del Tribunal Supremo, Fiscal Jefe Inspector, Fiscal Jefe de la Secretaría Técnica, Fiscal Jefe de la Unidad de Apoyo, Fiscal Jefe de la Audiencia Nacional, Fiscal Jefe de las Fiscalías Especiales, Fiscal Jefe de la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional, Fiscal Jefe del Tribunal de Cuentas, Fiscal de Sala del Tribunal Supremo, Fiscal de Sala de la Fiscalía Togada, así como los demás puestos de Fiscales de Sala que se determinen.

Los Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas y los Fiscales Jefes de las Fiscalías Provinciales tendrán la categoría equiparada a la de los Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia y Presidentes de las Audiencias Provinciales, respectivamente. Para servir los restantes cargos en las Fiscalías del Tribunal Supremo, ante el Tribunal Constitucional, Fiscalía de la Audiencia Nacional, Fiscalías Especiales, Tribunal de Cuentas, Inspección Fiscal, Unidad de Apoyo y Secretaría Técnica será preciso pertenecer a la categoría segunda, como también para servir el cargo de Fiscal Jefe y Teniente Fiscal. La categoría necesaria para servir en el resto de los destinos debe ser fijada por la plantilla orgánica.

Los destinos correspondientes a la categoría primera, los de Fiscales del Tribunal Supremo, los de Fiscales Superiores de Comunidades Autónomas y los de Fiscales Jefes se proveerán por el Gobierno, a propuesta del Fiscal General del Estado, (artículo 36.1 del Estatuto Orgánico). De igual modo serán designados los Tenientes Fiscales de las Fiscalías de las Comunidades Autónomas y los Fiscales que integren la plantilla de todos aquellos órganos cuyo jefe pertenezca a la categoría primera. Cuando los Estatutos de Autonomía prevean la existencia del Consejo de Justicia de la Comunidad Autónoma, éste será oído necesariamente con carácter previo al nombramiento del Fiscal Superior de la Comunidad Autónoma.

El Teniente Fiscal Inspector y los Fiscales de la Inspección Fiscal serán designados por un plazo máximo de 10 años. Una vez cesen en sus cargos, se incorporarán en calidad de adscritos, a su elección, a la Fiscalía en la que estuvieren destinados antes de ocupar la plaza de la Inspección o a la Fiscalía de la Comunidad Autónoma o Provincial de Madrid, hasta ocupar plaza en propiedad.

El Fiscal Jefe, el Teniente Fiscal y los Fiscales de la Secretaría Técnica, los Fiscales de la Unidad de Apoyo y los Fiscales adscritos a los Fiscales de Sala integrados en la Fiscalía General del Estado serán designados y relevados directamente por el propio Fiscal General del Estado, y cesarán con éste, si bien continuarán ejerciendo sus funciones hasta que sean relevados o confirmados en sus cargos por el nuevo Fiscal General. También serán designados por el Fiscal General los Fiscales Decanos de las Secciones de las Fiscalías en las que existan.

Los demás destinos fiscales se proveerán mediante concurso entre funcionarios de la categoría, atendiendo al mejor puesto escalafonal. Para solicitar nuevo destino habrá de permanecerse, cuando menos, dos años en el anterior, siempre que se hubiera accedido a aquel a petición propia, salvo en el primer destino para aquellos Fiscales tras su ingreso en la carrera fiscal una vez superado el proceso selectivo, en cuyo caso el plazo será de un año. Para la provisión de plazas en las Fiscalías con sede en Comunidades Autónomas con idioma oficial propio es mérito determinante la acreditación del conocimiento de dicho idioma, manifestación del hecho autonómico en el organización de la Carrera Fiscal (artículo 36).

Visto queda que la cobertura de numerosas vacantes dentro de la Carrera Fiscal se sujeta a la decisión discrecional del Fiscal General o del Gobierno a propuesta del Fiscal General, dentro del respeto a ciertos criterios reglados en el propio Estatuto Orgánico. Considerando que el propio Fiscal General es nombrado por el Rey a propuesta del Gobierno, huelga decir que el grado de vinculación del Ministerio Fiscal con el poder ejecutivo es, en el Derecho español, ciertamente elevado, lo que constituye un serio obstáculo para la asunción por el Ministerio Fiscal de las funciones instructoras que corresponden hoy al Juez de Instrucción.

Los miembros del Ministerio Fiscal podrán ser trasladados, de conformidad con el artículo 38 del Estatuto Orgánico:

• 1. Por propia petición conforme a lo dispuesto en este Estatuto;
• 2. Para ocupar plaza de la categoría a que fueran promovidos;
• 3. Por incurrir en las incompatibilidades relativas establecidas en esta ley, también por otras causas (por disidencias graves con el Fiscal Jefe respectivo por causas a aquéllos imputables, y cuando asimismo por causas imputables a ellos tuvieran enfrentamientos graves con el Tribunal).

¿Cómo se adquiere y pierde la condición de fiscal?

El ingreso en la Carrera Fiscal se hará, de conformidad con el artículo 40 del Estatuto Orgánico, por oposición libre entre quienes reúnan las condiciones de capacidad exigidas en esta Ley (ser español, mayor de dieciocho años, doctor o licenciado en Derecho y no hallarse comprendido en ninguna de las incapacidades establecidas en la ley). Están incapacitados para el ejercicio de funciones fiscales (artículo 44 del Estatuto Orgánico):

• 1º Los que no tengan la necesaria aptitud física o intelectual;
• 2º los que hayan sido condenados por delito doloso, mientras no hayan obtenido rehabilitación (en los casos en que la pena no fuera superior a seis meses, el Fiscal General del Estado, de forma motivada y atendiendo a la entidad del delito cometido, podrá sustituir la pérdida de la condición de Fiscal por la sanción de suspensión de hasta tres años);
• 3º los concursados no rehabilitados,
• 4º y los que pierdan la nacionalidad española.

La condición de miembro del Ministerio Fiscal se adquiere (artículo 46 LOPJ), una vez hecho válidamente el nombramiento, por el juramento o promesa, y la toma de posesión. Los miembros del Ministerio Fiscal, antes de tomar posesión de su primer destino, prestarán juramento o promesa de guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y desempeñar fielmente las funciones fiscales con lealtad al Rey, ante la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia a cuyo territorio hayan sido destinados, junto a cuyo Presidente se situará el Fiscal Superior de la Comunidad Autónoma. La toma de posesión tendrá lugar dentro de los veinte días naturales siguientes a la publicación del nombramiento para el destino de que se trate, o en el plazo superior que se conceda cuando concurran circunstancias que lo justifiquen, y se conferirá por el Jefe de la Fiscalía o quien ejerza sus funciones.

La condición de Fiscal se pierde en virtud de renuncia, pérdida de la nacionalidad española, sanción disciplinaria de separación del servicio, pena principal o accesoria de inhabilitación para cargos públicos, o en caso de haber incurrido en alguna de las causas de incapacidad. También, en virtud de jubilación forzosa o voluntaria.

¿Qué derechos y deberes tienen los fiscales?

Las situaciones administrativas en la Carrera Fiscal se acomodan a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial para Jueces y Magistrados. Éstas son (artículo 47 del Estatuto Orgánico en relación con el artículo 506 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) las de servicio activo, servicios especiales, excedencia voluntaria por cuidado de familiares, excedencia voluntaria por prestación de servicios en el sector público, excedencia voluntaria por interés particular, excedencia voluntaria por agrupación familiar y suspensión de funciones.

En cuanto a su régimen de derechos y deberes, los miembros del Ministerio Fiscal tienen el deber de desempeñar fielmente el cargo que sirvan, con prontitud y eficacia en cumplimiento de las funciones del mismo, conforme a los principios definidos en el artículo 124 de la Constitución (artículos 48 a 50 del Estatuto Orgánico), así como los deberes de residencia en la población donde tengan su destino oficial, de asistencia, de conformidad con las instrucciones del Jefe de la Fiscalía, a su despacho y a los Tribunales en que deban actuar, y de secreto de los asuntos reservados de que conozcan por razón de su cargo.

Ostentan, por su parte, el derecho al cargo y a la promoción en la Carrera, en las condiciones legalmente establecidas, y a disfrutar de los honores que les correspondan; a gozar de los permisos y licencias, y del régimen de recompensas, que reglamentariamente se establezcan; a las retribuciones (reguladas por la Ley 15/2003, de 26 de mayo y equiparadas a las de los miembros de la Carrera Judicial). Asimismo gozan, en los términos legales (artículos 51 a 57 del Estatuto Orgánico), del derecho a la adecuada asistencia y Seguridad Social, del derecho de asociación profesional de los Fiscales y del derecho a no ser obligados a comparecer personalmente, por razón de su cargo o función, ante las autoridades administrativas, sin perjuicio de los deberes de auxilio o asistencia entre autoridades, y a no recibir órdenes o Indicaciones relativas al modo de cumplir sus funciones más que de sus superiores jerárquicos.

Los miembros de la Carretera Fiscal en activo (artículo 58 del Estatuto Orgánico) no pueden ser detenidos sin autorización del superior jerárquico de quien dependan, excepto por orden de la autoridad judicial competente o en caso de flagrante delito. En este último supuesto se pondrá inmediatamente el detenido a disposición de la autoridad judicial más próxima, dándose cuenta en el acto, en ambos casos, a su superior jerárquico.

¿Qué prohibiciones y responsabilidad tienen los fiscales?

El Estatuto jurídico de los miembros de la Carrera Judicial se completa, en el Estatuto Orgánico, con el establecimiento del régimen de incompatibilidades y prohibiciones (artículos 57 a 59 Estatuto Orgánico) y responsabilidad (artículos 60 a 70 Estatuto Orgánico).

Entre las incompatibilidades, destacan las relativas al desempeño simultáneo de funciones jurisdiccionales u otros empleos en tribunales de justicia u órganos arbitrales, al desempeño de cargos representativos o de designación política, al desempeño de empleos o cargos dotados o retribuidos por Entidades Públicas, salvo las docentes o investigación jurídica, así como la producción y creación literaria, artística, científica y técnica, al ejercicio de la abogacía, excepto cuando tenga por objeto asuntos personales del Fiscal o de sus parientes cercanos o al ejercicio de toda actividad mercantil, salvo la transformación y venta de productos obtenidos de los bienes propios, operaciones que podrán realizarse, pero sin tener establecimiento abierto al público, y a las funciones de director, gerente, administrador, consejero, socio colectivo o cualquier otra que implique intervención directa, administrativa o económica en sociedades o empresas mercantiles, públicas o privadas de cualquier género.

Junto a las prohibiciones tradicionales basadas en la concurrencia profesional con determinados parientes en la misma demarcación o fiscalía (cuando exista dependencia jerárquica entre ambos), se les prohíbe pertenecer a partidos políticos o sindicatos o tener empleo al servicio de los mismos, dirigir a los poderes y funcionarios públicos o a corporaciones oficiales, felicitaciones o censuras por sus actos, ni concurrir con carácter o atributos oficiales a cualesquiera actos o reuniones públicas en que ello no proceda en el ejercicio de sus funciones. Asimismo, tampoco podrán tomar parte en las elecciones legislativas, autonómicas o locales más que para emitir su voto personal (artículo 58 del Estatuto Orgánico).

La exigencia de responsabilidad civil y penal a los miembros del Ministerio Fiscal y la repetición contra los mismos por parte de la Administración del Estado, en su caso, se regirá, en cuanto les sea de aplicación, por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial para Jueces y Magistrados. En cuanto a la responsabilidad disciplinaria, esta se producirá por las faltas previstas en el Estatuto Orgánico (artículos 60 y siguientes).