Cámaras (Corporaciones públicas)

Las Cámaras como ejemplo de Corporación Pública

Para llegar a captar de qué clase de entidades hablamos cuando nos referimos a las Cámaras puede ser antes oportuno hablar un poco de Administración Corporativa de la cual aquéllas forman parte.

Recordemos además que las Administraciones Públicas pueden ser muy diversas y también presentar una tipología plural. El artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece, por ejemplo, que se entiende por Administraciones Públicas la Administración General del Estado, a las Administraciones de las Comunidades Autónomas, a las Entidades que integran la Administración local, y, en fin -que es justamente lo que ahora importa- a "Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público" que estén vinculados o sean dependientes de cualquiera de las anteriores. ¿Y cuáles son todas esas Entidades de Derecho Público en régimen de vinculación o dependencia de las Administraciones Territoriales? Pues bien, como resulta imposible mencionar aquí todas y cada una ellas, optaremos por una tarea mucho más sencilla y abarcable: agruparlas en dos grandes categorías. Esas dos grandes categorías dividen las que tienen base corporativa, por una parte, y las que poseen base fundacional por otra. Luego veremos qué significa esto.

Sin embargo antes, por si la genérica mención a las entidades de derecho público no resultase suficientemente ilustrativa o por si alguien estima que la cita a la Ley 40/2015 queda un tanto forzada para presentarnos hoy a la Administración corporativa, podemos acudir a la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Ésta en su artículo 2 sujeta a la fiscalización judicial de legalidad de ese preciso orden jurisdiccional "los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas".

De esta referencia de la Ley Jurisdiccional podemos sacar, a poco que pensemos en ello, varias enseñanzas:

• - Que se refiere a las entidades de derecho público de base corporativa a las que nosotros venimos aludiendo.
• - Que esas entidades de base corporativa -corporaciones públicas- dictan actos administrativos (véase "Acto administrativo").
• - Que toda esta realidad interesa al orden jurisdiccional Contencioso Administrativo, que es, precisamente, el competente para controlar la legalidad de la actuación de los poderes públicos en general y de las Administraciones Públicas en particular.
• - Que por tanto, dichas corporaciones son calificables de Administraciones Públicas pues son entidades que ejercen potestades públicas y se benefician de prerrogativas exorbitantes de esta misma naturaleza.
• - Que, sin embargo -y este matiz es relevante-, no siempre son Administración estas corporaciones. A veces ciertamente lo serán pero en otras ocasiones por el contrario no ocurrirá así. Y esto último ocurre porque frecuentemente ejercerán puras facultades o derechos subjetivos de naturaleza privada.

Volvamos ahora sobre el artículo 2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para darnos cuenta de que si esa jurisdicción es la competente para controlar los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público que son "adoptados en el ejercicio de funciones públicas" no lo será -sensu contrario- para revisar todas aquellas otras facultades que no se correspondan con esa clase de funciones, aunque procedan de las mismas corporaciones.

Las corporaciones públicas, en especial las llamadas de base privada (como los colegios profesionales, las cámaras o las cofradías de pescadores) a veces actúan como Administración, pero en otras serán más bien una pura reunión de particulares encaminada a la defensa de sus propios intereses.

Hasta aquí se ha indicado que existen entes de Derecho Público que están en mayor o menor medida vinculados o que dependen de una Administración territorial, y luego subdividíamos tales entes entre los que tenían base corporativa -o corporaciones- y los que respondían a una base institucional o fundacional.

Entendemos por corporaciones aquellas agrupaciones de personas que sirven a unos fines comunes que les atañen, que además nutren sus órganos directivos de personas pertenecientes al grupo (al mismo colectivo, se diría hoy) y, en fin, que se mantienen económicamente de las aportaciones de sus miembros. Un claro ejemplo de estas corporaciones es el constituido por los colegios profesionales [véase "Colegios profesionales (Derecho Administrativo)"] pero otro de ellos lo forman precisamente las Cámaras.

Otros rasgos básicos de estas corporaciones son:

• - Su creación por acto de poder público, no por pura decisión de los particulares que integran el grupo.
• - La asignación de concretas potestades públicas con el objeto de que puedan gestionar algún preciso interés general (pensemos en el turno de oficio de los abogados o en el turno de guardia de las farmacias).
• - La pertenencia obligatoria a la corporación de todos lo que formen parte del correspondiente sector.
• - El último rasgo viene servido después de todo lo dicho: su dualidad de régimen jurídico. Así, en ocasiones, cuando la agrupación de profesionales pretende satisfacer los intereses de todos ellos, el régimen jurídico será el derecho privado (Civil o Mercantil). Por el contrario, cuando pretende tutelar parcelas concretas de interés general (como un acuerdo de establecimiento de guardias) el régimen jurídico que se les aplica es el del derecho público (Derecho Administrativo).

Es clásica por otra parte la distinción, dentro de tales corporaciones, entre las territoriales y las no territoriales. Ejemplo de las territoriales serían las Administraciones Locales (véase "Administración Local") mientras que una clara muestra de las no territoriales, o como García De Enterría las denomina, corporaciones sectoriales de base privada, está en los colegios profesionales, las Cámaras, las comunidades de regantes o las cofradías de pescadores.

Todas estas corporaciones, por su radical diversidad, demandan normas rectoras específicas. Por ello el artículo 2.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que las "Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley.".

Las corporaciones públicas son previstas por otra parte en el artículo 35 del Código Civil en el que se definen las diferentes clases de personas jurídicas (las públicas y las privadas). Y así en este artículo 35 se dice que son personas jurídicas: las corporaciones, asociaciones y fundaciones de interés público reconocidas por la ley.

Las Cámaras personifican por tanto uno de los más paradigmáticos ejemplos de corporaciones públicas. Por esta condición pública que poseen y por los fines que se proponen atender, las Cámaras de Comercio se distinguen con claridad de las asociaciones empresariales. Las organizaciones empresariales son así asociaciones que representan y defienden los intereses de los empresarios que voluntariamente están asociados a ellas. Las Cámaras atienden también intereses generales como es el comercio en su conjunto. En consecuencia, Cámaras y Asociaciones de Empresarios responden a necesidades y fines distintos.

Pero como las Cámaras son algo más que las Cámaras de Comercio pues no se ha de olvidar a las Cámaras Agrarias o a las Cámaras de la Propiedad Urbana. Luego nos referiremos a todas ellas.

Adscripción forzosa

Uno de los más llamativos rasgos de las corporaciones de derecho público era precisamente la obligatoriedad legal de adscripción -de pertenencia- a ellas por parte de todos los sujetos que participan en un determinado sector. Fijémonos en que, por ejemplo, el ejercicio de la abogacía exige, además de la oportuna titulación académica (y hoy de la superación de un máster y unas pruebas de acceso), la inserción del profesional en un concreto colegio de abogados. En la actualidad sin embargo tras la reforma del artículo 3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, por efecto de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, la colegiación es voluntaria salvo en aquellos casos en los que una Ley estatal disponga, por especiales razones de interés general, la obligatoriedad de la colegiación.

No estábamos hablando pues (ahora sí) de una facultad o de una opción aconsejable para el mejor desarrollo de la función sino de una verdadera obligación legal de pertenencia. Pues bien, lo mismo sucedía tradicionalmente con las Cámaras, o al menos para con aquellas que mantenían su naturaleza de corporaciones de derecho público ya que otras han se habían transformado -desnaturalizado- convirtiéndose en asociaciones de pertenencia voluntaria.

La adscripción forzosa a las Cámaras pugna por otra parte de manera abierta y directa con la libertad negativa de asociación constitucionalmente garantizada (véase "Asociaciones"). Por ello es preciso indicar cuáles son los límites constitucionalmente legítimos de esa obligación.

El Tribunal Constitucional ha venido declarando que la adscripción obligatoria a corporaciones públicas es un supuesto excepcional respecto del principio esencial de libertad. Por ello ese régimen excepcional debe contar con suficiente justificación, ya sea en disposiciones constitucionales ya sea en las características de los fines de interés público que persigan dichas corporaciones, de las que resulte la dificultad de obtener tales fines sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo.

La doctrina constitucional sobre los criterios mínimos y fundamentales a tener en cuenta para determinar si una asociación de creación legal, de carácter público y adscripción obligatoria supera un adecuado control de constitucionalidad, se resume fundamentalmente en que:

• - La adscripción forzosa no puede ir acompañada de una prohibición paralela de asociarse libremente (no puede ser en régimen de exclusividad).
• - El recurso a esta forma de agrupación social creada ex lege no puede convertirse en regla general sino que tiene que mantener su excepcionalidad.
• - La importancia de las funciones públicas atribuidas debe justificar la creación de una corporación pública para atenderlas.
• - Debe percibirse la imposibilidad o al menos la patente dificultad de atender a los indicados fines públicos por otro cauce distinto del de la pertenencia obligatoria a la corporación.

Pues bien, tras aquellos perfiles históricos de las Cámaras, de incuestionable adscripción forzosa, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, ha suprimido aquélla (ha pasado a ser voluntaria) para las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que ejerzan actividades comerciales, industriales o navieras en territorio nacional. Ello ha dado lugar a una verdadera revolución en el sector, habiéndose afirmado que esa voluntariedad de pertenencia era, lisa y llanamente, un certificado de defunción de las Cámaras.

No obstante la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, que deroga, entre otras, la Ley 3/1993, de 22 de marzo Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, ha establecido el principio general de pertenencia de todas las empresas a las Cámaras sin que de ello se derive obligación económica alguna pues establece un sistema de ingresos basado, fundamentalmente, en los servicios que presten las Cámaras y en aportaciones voluntarias de empresas o entidades, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 19 y 31.

Así su artículo 7 dispone que las personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, que ejerzan actividades comerciales, industriales, de servicios o navieras en territorio nacional formarán parte de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación dentro de cuya circunscripción tengan establecimientos, delegaciones o agencias, sin que de ello se desprenda obligación económica alguna ni ningún tipo de carga administrativa, procediéndose a la adscripción de oficio de las mismas.

El recurso cameral

Después de la pertenencia forzada a las Cámaras otro de los rasgos determinantes de la existencia de las corporaciones públicas es, según ha quedado ya indicado, su sostenimiento con las aportaciones de sus miembros.

Esas aportaciones y su régimen legal, que han suscitado una intensa litigiosidad tanto ante el Tribunal Constitucional como ante la jurisdicción ordinaria, se concretan en el llamado recurso cameral.

Nos referiremos sólo ahora a uno de tales recursos, como es el establecido para el sostenimiento de las Cámaras de Comercio Industria y Navegación, pues es el más llamativo y evidente de todos ellos y es además el que ha provocado toda esa litigiosidad.

La Ley 3/1993, de 22 de marzo, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, preveía, como una de las formas de financiación de sus actividades, el rendimiento de los conceptos integrados en el denominado recurso cameral permanente. Este recurso está constituido por tres exacciones diferentes:

• - Una exacción del 2 por 100, girada sobre las cuotas tributarias del Impuesto sobre Actividades Económicas -excluido el elemento tributario constituido por la superficie de los locales en los que se realicen las actividades gravadas, así como los correspondientes al coeficiente de incremento, al índice de situación y al recargo provincial-;
• - Una exacción del 2 por 1.000, girada sobre los rendimientos de actividades empresariales gravados por el impuesto sobre la renta de las personas físicas;
• - Y una exacción del 0,75 por 100 girada sobre la cuota líquida del Impuesto de Sociedades -para el tramo comprendido entre una y 5.000 millones de pesetas (hoy día el equivalente en euros, naturalmente), que se reducirá en 0,10 puntos porcentuales para cada tramo adicional de mil millones de pesetas de cuota, siendo, por lo tanto, del 0,05 por 100 el tipo aplicable a los tramos que excedan de once mil millones de pesetas (hoy día el equivalente en euros)-.

También disponía la Ley 3/1993 que la liquidación y recaudación de cada una de las exacciones anteriores corresponderá a las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y que se notificarán a los obligados al pago las cuotas dentro del ejercicio siguiente al del ingreso o presentación de la declaración del correspondiente impuesto.

Pues bien, después de un amplísimo debate jurídico y de múltiples pronunciamientos jurisdiccionales puede decirse que este recurso cameral fue declarado conforme a la Constitución y por ello de obligado pago.

Sin embargo, la nueva regulación de las Cámaras de Comercio llevada a cabo por la mencionada Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación ha suprimido el recurso cameral permanente estableciendo un sistema de ingresos basado, fundamentalmente, en los servicios que presten las Cámaras y en aportaciones voluntarias de empresas o entidades, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 19 y 31.

Clases de Cámaras y vicisitudes en alguna de ellas

Cámaras de la Propiedad

El primer fenómeno cameral al que podemos referirnos es de las Cámaras de la Propiedad. Tales Cámaras han experimentado una llamativa evolución desde una clara naturaleza administrativa, como corporaciones de derecho público, hasta su extinción como tales y su relativa recuperación, aunque con una base puramente asociativa (y por tanto ya no pública) en la actualidad.

Desde aquella originaria dimensión como entidades de derecho público, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989 suprimieron dos de los rasgos característicos de las Cámaras como Corporación Pública: la cuota cameral y la afiliación obligatoria.

Posteriormente la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado, en su Disposición Final décima, suprimió ya a estas Cámaras como Corporaciones de Derecho Público, al tiempo que estableció una serie de reglas que debían observarse por la Administración que tuviera atribuida la tutela de dichas organizaciones para liquidar su patrimonio, así como ciertas normas relativas a su personal.

Pero la Sentencia del Tribunal Constitucional 178/1994, de 16 de junio, si bien declaró que la regulación contenida en esta Ley no vulneraba el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias, sin embargo sí estimó al final su inconstitucionalidad por haber sido incluido en una Ley de Presupuestos Generales del Estado y haber lesionado por tanto los límites materiales de esa clase de leyes según venían siendo fijados por la propia jurisprudencia constitucional.

Pero poco tiempo después de la mencionada declaración de inconstitucionalidad se aprobó el Real Decreto-Ley 8/1994, de 5 de agosto, que reprodujo aquella regulación en la que se suprimían las Cámaras de la Propiedad como Corporaciones de Derecho Público.

En desarrollo de estos preceptos del Real Decreto-Ley 8/1994, se dictó el Real Decreto 2308/1994, de 2 de diciembre, por el que se establecía el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior.

En la actualidad sin embargo esas Cámaras de la propiedad han revivido aunque no con una personificación pública sino meramente privada y asociativa. En este sentido es posible referirse a la Ley 5/2006, de 16 de junio, de Cámaras de la Propiedad Urbana de Castilla y León y su Consejo General. Con arreglo a esa Ley, las Cámaras de la Propiedad de Castilla y León son (artículo 1) "asociaciones de propietarios de fincas urbanas, de interés social, con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar, sin ánimo de lucro, constituidas de acuerdo con la norma reguladora del derecho de asociación y con los requisitos exigidos por esta Ley".

2. Cámaras Agrarias

Las Cámaras Agrarias surgieron en un principio como asociaciones y amparadas en el puro derecho de asociación (véase "Asociaciones"). Sin embargo, después de tal origen, el Estado procedió a otorgar a esas Cámaras su organización y apoyo, con lo que pasaron a ser Cámaras Oficiales.

En un tercer momento, ante la inoperancia de las Cámaras Agrarias constituidas con este perfil privado, se optó, por Decreto de 1919, constituirlas como corporaciones de derecho público y establecer el deber de pertenencia obligatoria a ellas de determinados profesionales de la agricultura.

Ya en plena vigencia de nuestro orden constitucional y como consecuencia de evidentes presiones de los sindicatos agrarios, las Cámaras Agrarias fueron radicalmente transformadas por una Ley de Bases de 1986, por medio de la cual pasaron a ser corporaciones públicas de adscripción voluntaria (curiosa miscelánea) y se las dotó de funciones públicas de bajísimo nivel. En consecuencia habían desaparecido por completo parte de los signos distintivos de las corporaciones públicas: la adscripción forzosa, el pago igualmente forzado de las cuotas de sostenimiento por sus miembros y la asignación de competencias públicas relevantes.

Algunas Comunidades Autónomas promulgaron sus propias leyes reguladoras de las Cámaras Agrarias, que fueron declaradas inconstitucionales por lo genérico de las funciones que se les asignaban, por la ambigüedad de sus fines e incluso por el carácter coyuntural de su creación, todo lo cual no justificaba que, una vez aprobada la Constitución de 1978, pudiera mantenerse la obligatoriedad de adscripción a las mismas de todos los propietarios de fincas rústicas o titulares de explotaciones agrarias o ganaderas.

Otras Comunidades Autónomas han procedido por el contrario, ante la ausencia de funciones, contenido y financiación de estas Cámaras Agrarias, a su formal desaparición. Tal cosa sucedió, por ejemplo, con la Ley 13/2007, de 27 de diciembre, por la que se extinguen las Cámaras Agrarias. La Ley citada resalta que con el paso del tiempo las funciones que desarrollaban las cámaras agrarias del País Vasco, como corporaciones de derecho público, fueron decayendo y que la colaboración que prestaban a la Administración fue disminuyendo paulatinamente hasta ser inexistente. Y añade que en el momento de promulgarse la ley las cámaras agrarias del País Vasco carecen de actividad, existían jurídicamente como corporación de derecho público, pero no desarrollaban funciones y carecían de financiación. Por ello se procede, en fin, como decimos, a certificar su defunción, cosa que hace la Ley indicada 13/2007.

Cámaras de Comercio, Industria y Navegación

Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación eran las únicas, dentro de todo el fenómeno cameral, que subsistían con su originaria faz de Corporaciones de Derecho Público.

Su regulación actual está en la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, norma que ha derogado la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación. A esta Ley 4/2014 hay que añadir las distintas normas autonómicas que regulan las Cámaras de cada uno de sus territorios, ya que, no olvidemos, la Ley 4/2014 es una ley básica.

La Ley 4/2014 presenta como novedad, entre otras, la creación de la Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de España que representa al conjunto de las Cámaras ante las diversas instancias estatales e internacionales y coordinará e impulsa las acciones que afecten al conjunto de las Cámaras españolas. Esta Cámara está sujeta a la tutela de la Administración General del Estado, a través del Ministerio de Economía y Competitividad, mientras que respecto del resto de las Cámaras tal función es ejercida por las Administraciones autonómicas, si bien la Administración General del Estado ejerce la tutela sobre las actividades de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de interés general relativas al comercio exterior, sin perjuicio de las competencias que correspondan a cada Comunidad Autónoma en tareas promocionales del comercio exterior. La función de tutela comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución.

Entre las referidas normas autonómicas podemos citar la Ley 1/2017, de 12 mayo, de las Cámaras oficiales de comercio, industria, servicios y navegación de las Illes Balears; la Ley 5/2004, de 8 de julio, de cámaras oficiales de comercio, industria y navegación de Galicia; la Ley 18/2003, de 11 de abril, de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de Canarias, modificada por la Ley 1/2004, de 13 de abril; la Ley 12/2015 de 30 de marzo de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de la Región de Murcia; la Ley 14/2002, de 27 de junio, de las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación de Cataluña y del Consejo General de las Cámaras.

Con rango reglamentario, cabe hacer referencia al Real Decreto 669/2015 de 17 de julio de desarrollo de la Ley 4/2014 de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación,.

En la normativa de aplicación se le atribuye un conjunto importante de funciones públicas que justifican su calificación como administración corporativa y en especial se les atribuye la naturaleza de ser órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas. Además de las competencias de carácter público que les atribuye por la Ley ostentarán todos aquellas otras que les puedan encomendar (véase "Encomienda") o delegar (véase "Delegación de atribuciones y funciones") las Administraciones Públicas.

La nueva regulación contenida en el art. 5 de la Ley 4/2014 aun manteniendo la naturaleza de corporaciones de derecho público de las Cámaras que seguirán ejerciendo las funciones público-administrativas que se mantienen con carácter general respecto a la legislación anterior, incorpora otras funciones nuevas como son la prestación de servicios en materia de comprobación del cumplimiento de los requisitos legales y verificación de establecimientos mercantiles e industriales, así como funciones en materia de innovación y simplificación administrativa en los procedimientos para el inicio y desarrollo de actividades económicas y empresariales y de la implantación de la economía digital en las empresas. Asimismo, las Cámaras también podrán colaborar con las Administraciones Públicas a través de la suscripción de los correspondientes convenios de colaboración como venían desarrollando hasta ahora, estableciéndose la posibilidad de que también puedan suscribir convenios u otros instrumentos de colaboración con las organizaciones empresariales para la coordinación de sus actuaciones.

La Ley 4/2014 como señala su Preámbulo, en definitiva, viene a introducir una serie de reformas que pretenden impulsar a las Cámaras como entidades de prestación de servicios, abogando por un modelo de Cámaras dirigido a resultados, todo ello con el fin de reforzar su eficiencia en el desarrollo de las funciones que se les atribuyen.