Cabotaje

¿Qué es el cabotaje?

Es ésta una expresión que puede tener diversos significados en atención al ámbito al que se aplique.

Así, esta palabra, referida a la navegación, atiende a la que se lleva a cabo cerca de la costa, en oposición a la llamada de altura. En otro sentido, refiriéndonos al transporte marítimo o al ámbito del comercio, cabotaje es el que tiene lugar entre dos puntos de un mismo Estado, y equivale, por tanto, a comercio marítimo interior. Este planteamiento, como se ha de ver, se altera en la perspectiva del mercado único conformado en el ámbito de la Unión Europea.

Tradicionalmente, se aludía a la navegación que hacen los barcos entre distintos puertos sin llegar a perder de vista la costa. La realidad actual es mucho más complicada, tanto en el plano técnico como en el funcional. En el primer aspecto, existen hoy una serie de artefactos flotantes cuya catalogación como buques resulta dudosa precisamente por sus características técnicas, a saber, y sin ánimo de exhaustividad, plataformas, aerodeslizadores, hidrofoils. Y, en el aspecto relativo al empleo de las naves, es de ver que junto a la navegación habilitada para el transporte coexisten otros supuestos con finalidad empresarial distinta, como la pesca, o incluso ajenas a toda explotación empresarial, en supuestos tales como la navegación deportiva y de esparcimiento o placer. Por todo ello, se hace preciso delimitar con precisión el concepto jurídico de buque susceptible de ser gravado por los privilegios marítimos, aspecto éste en el que el intérprete debe someterse a las normas definitorias vigentes en su Derecho positivo, con independencia de que, de lege ferenda, pueda llegar a discutirse la adecuación del régimen de garantías reales privilegiadas a ciertas clases de navegaciones o de embarcaciones.

En este sentido, el concepto de buque, para los efectos del Código de Comercio, viene formulado con gran amplitud en el artículo 146 del Reglamento del Registro Mercantil de 1956 (transitoriamente en vigor según la Disposición Transitoria 13ª del Reglamento del Registro Mercantil de 1996), incluyendo todo tipo de embarcaciones y de artefactos navales, y es que, como ha resaltado la doctrina, pueden incluirse en el ámbito de tal concepto todas las embarcaciones dotadas del elemento de flotabilidad y capaces de desplazarse por el agua, con independencia de que posean capacidad de autopropulsión o no, y también con independencia del tipo de navegación a que estén destinadas. Se trata de un concepto amplio que viene sostenido, igualmente, en el ámbito del Derecho público por el artículo 9.2 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que exige como únicos requisitos los de flotabilidad y aptitud para la navegación.

¿Cuál es el régimen legal del cabotaje?

La pieza normativa básica en la materia está constituida por el Convenio internacional para la unificación de ciertas reglas en materia de conocimiento de embarque hecho en Bruselas el día 25 de agosto de 1924 -también conocido como Reglas de La Haya-. El Convenio de Bruselas ha sido con posterioridad objeto de modificación por la vía de dos Protocolos de Modificación, ambos hechos en Bruselas, el primero el día 23 de febrero de 1968 (conocido como Reglas de Visby) y el segundo el día 21 de diciembre de 1979. Ambos protocolos han sido incorporados al Ordenamiento jurídico español por su promulgación en el Boletín Oficial del Estado de 11 de febrero de 1984. La sistematización de todos los textos citados se denomina ordinariamente en la vida del tráfico como Reglas de La Haya-Visby, por oposición a las ya mencionadas iniciales Reglas de La Haya. La distinción es particularmente relevante en la medida en que los protocolos supusieron una elevación cuantitativa de los límites de responsabilidad, así como una modificación de la unidad de cuenta de la misma.

En España se promulgó la Ley de 22 de diciembre de 1949, sobre unificación de reglas para los conocimientos de embarque en los buques mercantes, conocida como la Ley de Transporte Marítimo de Mercancías, que incorpora al Ordenamiento español las Reglas de La Haya con ciertas modificaciones y haciendo uso expreso de la reserva que el Convenio de Bruselas ofrecía en favor del cabotaje nacional, el cual queda expresamente excluido del campo de aplicación de la Ley española (artículo 24 de la Ley: las disposiciones de esta Ley no se aplicarán al transporte de mercancías en navegación de cabotaje nacional, y surtirán efecto, única y exclusivamente, cuando se trate del transporte de mercancías entre naciones que ratificaron el Convenio de Bruselas de 1924 y lo incorporaron a su legislación nacional). La Ley de 1949, a su vez, podía, en opinión no pacífica, entenderse modificada parcialmente en lo que se refiere al contenido de los Protocolos de 1968 y 1979 desde la fecha de su publicación por el Boletín Oficial del Estado, en atención a nuestro sistema de fuentes.

La Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima (en lo sucesivo LNM), deroga definitivamente dicha normativa, en la letra d) de su disposición derogatoria, al pasar a regular, de manera sistemática, los conocimientos de embarque, en sus arts. 246 a266 LNM, tanto en soporte papel como en soporte informático. Contempla, asimismo, el documento de transporte multimodal y las cartas de porte marítimo (arts. 267 y 268 y ss. LNM).

¿Cuál es la responsabilidad del transportista marítimo en el cabotaje?

Tal y como razona la exposición de motivos de la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima, la pretensión del legislador radica en aclarar la responsabilidad del armador por los actos ilícitos del capitán frente a terceros (tanto si son de origen contractual como extracontractual), regulándose la «protesta de mar» como instrumento probatorio exento de formalismo, que obliga al capitán a dejar constancia en el Diario de Navegación de los acaecimientos ocurridos durante el viaje y a certificarlos luego de forma unilateral en la protesta.

Hasta la derogación de la Ley de Transporte Marítimo de Mercancías, el sistema de imputación legal de tal responsabilidad era aparentemente sencillo a la vista de lo dispuesto por sus artículos 6 y 7, sustancialmente idénticos a los artículos 2 y 3 del Convenio de Bruselas: el transportista, y su capitán son responsables del traslado y de la custodia de las mercancías en las condiciones en las que la mercancía fue cargada y es descrita en el conocimiento. Tal regla, sin embargo, se veía sujeta a dos importantes correcciones por los preceptos sucesivos. En efecto, tras la atribución categórica de responsabilidad, se consignaba un dilatado listado de causas de exoneración de dicha responsabilidad. La no concurrencia, por otra parte, de una de tales causas aducida por el transportista debía ser probada por el cargador de la mercancía o quien haya sufrido el daño derivado del incumplimiento contractual o de otra causa extracontractual que haya intervenido (en este sentido, Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de noviembre de 1949, 10 de diciembre de 1949 y 14 de diciembre de 1949).

Asimismo, el buque es un elemento esencial en el ámbito del abordaje. Se puede llegar al concepto estricto de buque a efectos del abordaje, a través del análisis de la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo, pudiéndose citar al efecto dos Sentencias que se consideran por la doctrina clásica como fundamentales en esta materia: la Sentencia de 6 de diciembre de 1929, en la cual restringe expresamente el concepto de buque a embarcación con libertad de movimientos y capacidad de maniobra; y la Sentencia de 13 de noviembre de 1972, que estima la demanda en reclamación de daños y perjuicios por culpa extracontractual o aquiliana, por los daños causados en el muelle de Bloques del Puerto de Santander al colisionar contra él la motonave "Bermeo".

¿Cómo regula la normativa comunitaria el cabotaje?

En el ámbito de la navegación marítima es de destacar el Reglamento (CEE) nº 3577/92 del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos en el interior de los Estados miembros (cabotaje marítimo) [Diario Oficial L 364 de 12 de diciembre de 1992].

El Reglamento comunitario permite la libre prestación de servicios de transporte marítimo en el interior de un Estado miembro (cabotaje marítimo) para los armadores comunitarios que presten sus servicios con buques matriculados en un Estado miembro y bajo pabellón de dicho Estado, siempre que dichos buques reúnan todas las condiciones necesarias para su admisión en el cabotaje del citado Estado.

El Reglamento define las nociones "servicios de transporte marítimo en el interior de un Estado miembro (cabotaje marítimo)", "armadores comunitarios", "contrato de servicio público", "obligaciones del servicio público" y "perturbaciones graves del mercado interior de los transportes".

La Comisión europea podrá adoptar medidas de salvaguardia, en caso de perturbación grave del mercado interior por la liberalización del cabotaje. Tales medidas podrán entrañar, incluso, la exclusión temporal de la zona de que se trate del campo de aplicación del Reglamento.

Las personas que realicen transportes marítimos podrán ejercer su actividad a título temporal en el Estado miembro en el que se efectúe el transporte, en idénticas condiciones a las que dicho Estado miembro imponga a sus nacionales. El cabotaje marítimo fue liberalizado el 1 de enero de 1993. Por lo que se refiere a Portugal, España, Francia, Italia y Grecia, la liberalización del cabotaje continental se produjo de forma escalonada por tipo de único transporte según un calendario concreto. En estos países, el cabotaje entre el continente y las islas, y entre éstas últimas, se liberalizó en 1999. Esta exención fue prorrogada a Grecia hasta el año 2004 para los servicios regulares de pasajeros y de transporte por trasbordador y para los servicios realizados por buques con un arqueo inferior a 650 toneladas brutas.

Los Estados miembros que tienen una legislación específica sobre cabotaje han adaptado sus normas nacionales, tradicionalmente limitadas a los operadores nacionales, a fin de cumplir el Reglamento [España mediante la Ley 27/1992 (hoy derogada por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre); Portugal por Decreto-Ley n.^o 7/2006, de 4 de Janeiro, novo regime jurídico aplicáble à cabotagem marítima; Alemania por la Ley de 15 de junio de 1994]. Hay un procedimiento de infracción de la Comisión abierto contra Francia por mantener su legislación nacional no conforme con el Reglamento. Austria y Luxemburgo no tienen legislación sobre cabotaje. Tampoco Bélgica, Dinamarca, Irlanda, el Reino Unido ni los Países Bajos, que tienen una política de costa abierta. En el caso de Finlandia, tras su adhesión el 1 de enero de 1995, ha adaptado su legislación al Reglamento mediante la Ley 1362/1994, de 22 de diciembre, y Suecia mediante el Decreto 1995/961, de 1 de junio de 1995.

El Anexo I del Reglamento contiene un resumen de las principales normas fiscales y legales de los países de la Unión Europea relativas al acceso al cabotaje, requisitos de nacionalidad de las tripulaciones para registros primero y segundo, propiedad de los buques y régimen fiscal. España aprobó el Real Decreto 1466/1997, de 19 de septiembre de 1997, por el que se determina el régimen jurídico de las líneas regulares de cabotaje marítimo y de las navegaciones de interés público, derogado por Real Decreto 1516/2007, de 16 de noviembre, actualmente en vigor.

Por parte de la Comisión europea se elaboró un Informe, de 24 de febrero de 2000, sobre la aplicación del Reglamento (CEE) n^o 3577/92 del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros. Este informe abarcaba el período 1997-1998. Se refiere al marco jurídico y al mercado en los Estados miembros de la Unión Europea y en los países de la Asociación de Libre Comercio, así como a la ampliación al Espacio Económico Europeo del ámbito de aplicación del Reglamento. Por otra parte, el informe presenta una comparación de los costes de personal de los buques de carga. Por lo que se refiere a la evolución jurídica en los Estados miembros, con arreglo al Reglamento, todos los primeros registros de los Estados miembros tienen acceso al cabotaje comunitario. Los Estados miembros septentrionales liberalizaron plenamente su cabotaje al entrar en vigor el Reglamento. Tradicionalmente, los Estados miembros del sur han reservado el cabotaje nacional a su pabellón nacional. En este sentido, el Reglamento preveía una apertura gradual de los mercados de cabotaje de Europa del sur. Durante el período 1997-1998 se liberalizaron dos segmentos del mercado de cabotaje en los Estados miembros del sur: los servicios relacionados con el transporte de mercancías estratégicas (crudo, productos derivados del petróleo, agua potable) y los servicios prestados por buques de menos de 650 toneladas brutas.

La cuota de los pabellones extranjeros en el comercio total de cabotaje de los Estados miembros del sur de Europa pasó de 8,35 millones de toneladas en 1995 a 9,05 millones de toneladas en 1997. La participación de cargueros no nacionales de la Unión Europea en el sector liberalizado del cabotaje de Europa del sur, con arreglo al Reglamento, disminuyó en términos relativos del 9,4 % de los cargamentos liberalizados en 1995 al 8,1 % en 1997, pero aumentó en términos de volumen transportado de 3 millones de toneladas a 5,75 millones de toneladas.