Caducidad (Derecho Administrativo)

¿Cuál es el objeto de la caducidad?

El objeto de la caducidad de acciones es el de los derechos potestativos o facultades que posibilitan a su titular la creación, modificación o extinción de una relación o situación jurídicas, aunque pueda extenderse a aquellos otros distintos de los anteriores en los que el elemento temporal aparezca como parte sustancial del derecho, facultad o poder jurídico.

Destaca la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de abril de 1940 que, respecto a la prescripción y caducidad, señalaba que se caracterizan como dos modos diferentes de impedir que prosperen ante los Tribunales los derechos cuya virtualidad se ha extinguido por el transcurso del tiempo prefijado para su eficaz ejercicio, indicando que responden a la misma finalidad de que no permanezcan indefinidamente inciertos los derechos y fundándose en una común presunción de abandono, pero que ofrecen la nota diferencial, entre otras, de que la prescripción es renunciable, por lo que sólo cuando se alega puede ser estimada, mientras que la caducidad no requiere su alegación y opera por sí misma, obligando al juzgador a declararla de oficio.

Sobre esta base, se ha mantenido que, en realidad, la prescripción afecta a derechos subjetivos y la caducidad al ejercicio concreto de poderes en sentido estricto o potestades.

El Tribunal Constitucional mantiene que la figura de la caducidad debe interpretarse del modo más favorable a la realización del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 Constitución Española.

En Derecho Público se considera que la caducidad es apreciable de oficio, así, el artículo 51.1 d) de la Ley 29/1998 de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa nos dice: El Juzgado o Sala, tras el examen del expediente administrativo, declarará no haber lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto (...) haber caducado el plazo de interposición del recurso.

Debe quedar claro la diferencia entre la caducidad como figura procesal o procedimental, y la caducidad como extinción por el paso del tiempo de derechos. En este último supuesto, la extinción por el transcurso del tiempo resulta inexorable: no cabe suspensión o interrupción alguna del plazo de caducidad por contra de lo que ocurre con la prescripción.

¿Qué tipos existen?

Debemos destacar los siguientes grupos de acepciones:

a) Caducidad de acciones, de pretensiones, de derechos y de potestades. Se califica como tal la del plazo para interponer recursos administrativos y contencioso-administrativos. Tanto la prescripción extintiva como la caducidad de acciones se ha explicado como una extinción de derechos subjetivos sustantivos y como la extinción de la pretensión en sentido material. Santi Romano decía que la caducidad no puede predicarse ni de la pérdida o cesación de los derechos llamados temporales o a término, ni de la acción en sí o por sí (que para él es el poder general atribuido a cada sujeto de invocar el auxilio de la función jurisdiccional en defensa de sus derechos o intereses, que tiene carácter inagotable y persistente en su identidad a través de todos y cada uno de los ejercicios de que es susceptible), sino de su ejercicio en un caso determinado.

b) Caducidad-preclusión o caducidad de meros trámites procedimientales. Son aquellos en los que, para la realización de los actos procesales de parte, se establece un plazo breve, vencido el cual no puede realizarse ya ese acto, pasándose al período siguiente. Según la doctrina el concepto de preclusión se vincula a la división del proceso en fases o períodos, dentro de los cuales se producen determinados actos o serie de actuaciones, de tal modo que, si no se realiza el concreto acto procesal dentro del plazo correspondiente, vencido éste no puede realizarse ya ese acto y pasa al período siguiente.

La caducidad de acciones tiene en común con la preclusión que, en ambos casos, nos encontramos con la misma consecuencia de cierre de la posibilidad de proceder y de realizar un determinado acto, mientras que, en la caducidad existe un derecho subjetivo o poder jurídico que se puede actuar durante un plazo, transcurrido el cual se extingue, en la preclusión, que se da en el proceso, no podemos hablar de obligaciones ni de derechos subjetivos, sino de cargas, entendidas éstas como facultades que cuando no se actúan producen un perjuicio a su titular.

La preclusión en el proceso se refiere a actos y la caducidad guarda relación con derechos subjetivos y ejercicio de acciones y se produce como efecto de no haberse ejercitado la acción en el tiempo marcado por la ley.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de julio de 1986 ) nos señala que la técnica de la preclusión hay que entenderla referida a potestades o a cargas procesales, pero no a acciones materiales.

c) Caducidad-perención o caducidad del procedimiento. Supone la finalización anormal del procedimiento administrativo, porque se ha paralizado por causa imputable al interesado y no se ha reanudado en el plazo fijado en el artículo 95.1 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), una vez advertido al interesado de ello o porque la Administración no ha dictado resolución expresa o no se ha notificado ésta dentro del plazo máximo para resolver y notificar.

La perención extingue el procedimiento por inactividad procesal, pero no el derecho que le sirve de base. La caducidad, o decadencia del derecho, es la extinción del derecho temporal cuyo ejercicio aparece indisociablemente vinculado desde su nacimiento, a un plazo legal o convencionalmente preestablecido. La perención supone la muerte del procedimiento por inactividad de las partes que, como óbice procesal, no excluye el reinicio del mismo, siempre que no haya prescrito el derecho o caducado la acción.

La caducidad-perención constituye un modo anormal de terminación del procedimiento administrativo como consecuencia del vencimiento del plazo máximo de duración del mismo fijado en la norma sin haberse dictado resolución expresa por el órgano competente. Desde la perspectiva del administrado la perención dota de un mayor grado de certeza su relación con la Administración, ya que se trata de una respuesta del ordenamiento con la que se pretende poner fin a una situación jurídica de pendencia que se ha dilatado excesivamente en el tiempo.

Así, dentro del procedimiento administrativo, debemos efectuar una nueva distinción, pues la no resolución de un procedimiento iniciado a instancia del interesado genera el denominado "silencio" (artículo 24 LPACAP), en tanto que la falta de resolución en un expediente iniciado por la propia Administración, lo que genera es la "caducidad" (artículo 25 LPACAP).

¿Qué efectos produce?

El principal efecto es el de que conlleva el archivo de las actuaciones, esto es, se produce la finalización del procedimiento. Pero ello no impide volver a abrir (siempre que no haya prescrito también la infracción) otro procedimiento con el mismo objeto.

Ahora bien, pueden existir abusos cuando se procede a la apertura de diversos procedimientos que después son caducados. La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2002, rec. 640/2000, indicó, por ejemplo, que el hecho de reiniciar varias veces un procedimiento tras sucesivas declaraciones de caducidad, al provocar una situación de inseguridad jurídica del administrado, puede dar lugar a que se aprecie la existencia de abuso de derecho por parte de la Administración.

En ocasiones, la única manera de poder verificar si estamos ante un plazo de caducidad o de prescripción, la única característica verdaderamente relevante que sirve con eficacia para distinguir la una de la otra, es la posibilidad de interrupción.

Del mismo modo, nos dice el artículo 95.3 LPACAP que la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular (...), pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. Ello supone que se rehabilita el plazo de prescripción que ya ha corrido en el momento que se inició el procedimiento, de tal modo que, a dicho plazo debe sumarse todo el tiempo que ha durado la tramitación del mismo a los efectos del cómputo del plazo de prescripción. El artículo 25.1 b) LPACAP, configura el plazo de caducidad como término esencial que, una vez rebasado, conlleva ineludiblemente el archivo de lo actuado en el expediente, pero no impide, como hemos visto, la incoación de otro nuevo con idéntico objeto.

Cuestión importante es, entonces, si alguno de los materiales probatorios obtenidos en el procedimiento caducado pueden ser empleados después (trasladados) al nuevo procedimiento.

El artículo 95.3 LPACAP, añade un nuevo párrafo a la redacción que ya se contenía en el antiguo artículo 92 de la Ley 30/1992: en los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.

Con anterioridad a la entrada en vigor de la LPACAP, la viabilidad de la incorporación de documentos de un expediente caducado ya había sido analizada en la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2004, rec. 3754/2001.