Proyectos de urbanización

¿En qué consiste y cuál es la naturaleza jurídica de los proyectos de urbanización?

Según su definición normativa, los proyectos de urbanización son proyectos de obras cuya finalidad es llevar a la práctica, en suelo urbano, las determinaciones correspondientes de los Planes Generales y de las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento, y, en suelo urbanizable, la realización material de las propias de los Planes Parciales (artículo 1 del Reglamento del Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio).

En el sentido expresado los proyectos de urbanización constituirán, en todo caso, instrumentos para el desarrollo de todas las determinaciones que el Plan prevea en cuanto a obras de urbanización, tales como vialidad, abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado público, jardinería y otras análogas.

Tal y como afirma reiteradamente la jurisprudencia y doctrina, no son instrumentos de planeamiento urbanístico.

En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo, entre otros, en Autos de 10 de julio de 2008, de 13 de enero y de 8 de octubre de 2009 o de 27 de mayo de 2010.

El ámbito territorial de actuación de un Proyecto de Urbanización es únicamente el suelo con una ordenación pormenorizada, en tanto que el mismo es el único apto o susceptible de una actuación de transformación urbanística, en los términos que prevén los artículos 7 y 18 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

En definitiva, pese a la ubicación de esta figura en algunos textos legales, la jurisprudencia y la doctrina lo califican como instrumento de gestión urbanística, sin perjuicio de que su previsión legal dentro de los instrumentos de planeamiento no pase de ser un enclave a modo de bisagra entre el planeamiento y la gestión urbanística, sin que ostenten los Proyectos de Urbanización la categorización de instrumento de ordenación urbanística o plan urbanístico; por consiguiente, carecen de naturaleza jurídica normativa.

La ejecución urbanística precisa dos frentes de actuaciones: por un lado, la ejecución jurídica del planeamiento, a través de la aprobación de la delimitación de la unidad de actuación, sistema de actuación, instrumentos de equidistribución de beneficios y cargas, etc.

Por otro lado, la ejecución urbanística se complementa con la aprobación del Proyecto de obras de Urbanización. Es lo que se conoce como ejecución material o transformación física de los planes urbanísticos.

¿Qué otras figuras existen?

Un aspecto sustancial y definitorio de los Proyectos de Urbanización, para distinguirlos de otras figuras, es la plenitud del tratamiento de las obras de Urbanización que precise un polígono, unidad o sector de actuación. De ahí que la doctrina matice que los Proyectos de Urbanización únicamente pueden ser concebidos para el suelo clasificado como urbano no consolidado y el urbanizable delimitado o sectorizado, con una ordenación pormenorizada. El planeamiento en un sector, polígono o unidad se culmina con la dotación del mismo de la ordenación pormenorizada y a partir de aquí entra en juego la fase de gestión o ejecución urbanística.

Igualmente la doctrina y alguna norma autonómica precisan que los Proyectos de Urbanización se enmarcan en el ámbito de las actuaciones integradas o sistemáticas.

Sin embargo, existen otras figuras, normalmente sobre suelo urbano consolidado y para suelo no urbanizable, que no tienen por objeto la proyección de todas las obras de Urbanización de un sector, polígono o unidad de ejecución o actuación.

• a) Los proyectos de obras ordinarias:

  Los proyectos de obras ordinarias son simples proyectos técnicos que describen y presupuestan las obras que se consideren necesarias al margen de la ejecución sistemática del planeamiento urbanístico propiamente dicho.

  Habida cuenta que, en principio, no resultan compatibles con la ejecución sistemática del planeamiento, serán objeto de proyectos de obras ordinarias aquellas actuaciones que deban de llevarse a cabo en suelo urbano consolidado así como aquellas que se precisen en suelo no urbanizable.

  En general los proyectos de obras ordinarias son más bien proyectos de conservación o reposición de las instalaciones existentes (obras de urbanización en suelo urbano propiedad del Ayuntamiento).

  La determinación de que unas obras de urbanización se desarrollen a través de un Proyecto de Urbanización o Proyecto de obras ordinarias, tiene consecuencias prácticas de primera orden. En los Proyectos de Urbanización, la redacción del Proyecto es una carga urbanística más que deben asumir la iniciativa privada o los propietarios promotores de una actuación de transformación urbanística. De esta manera, las obras se financian al 100% por el sector privado.

  Sin embargo, la redacción de un Proyecto de obras ordinarias corre a cargo de la Administración competente (normalmente, la municipal), la cual debe asumir su coste, sin perjuicio de que repercuta un porcentaje del mismo -no el 100%- a los propietarios beneficiados singularmente por la actuación.

• b) Obras complementarias de urbanización en proyectos deedificación:

  Como regla general, el Ordenamiento urbanístico determina que el derecho a edificar recae sobre los terrenos que tengan la condición de solar. Así pues, el suelo urbano que no tiene la condición de solar no puede ser edificado.

  Sin embargo, este derecho de edificación reconocido a los solares tiene una serie de excepciones, entre las que se encuentra la ejecución simultánea de la urbanización y de la edificación, con las garantías y requisitos previstos en los artículos 39 y 40 del Reglamento de Gestión Urbanística y la legislación urbanística autonómica.

  Alguna norma autonómica ha puesto límites a la autorización de proyectos de obras complementarias de urbanización, también denominados Proyectos de Urbanización simplificados, como es el caso del artículo 195 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco, que establece que únicamente podrán proyectar los trabajos de urbanización o de reposición de la existente cuyo importe sea igual o inferior al 5% del presupuesto de ejecución por contrata de la obra de edificación autorizada en la licencia.

  Con carácter general, en los supuestos en que se contempla la posibilidad de presentar proyectos de edificación con obras complementarias de urbanización, la tramitación y aprobación del Proyecto de Urbanización seguirá los mismos trámites que la licencia de edificación.

¿Cuál es el contenido de las obras de urbanización?

Cuando la adaptación de detalle suponga alteración de las determinaciones sobre ordenación o régimen del suelo o de la edificación de los predios afectados por el proyecto, deberá aprobarse previa o simultáneamente la correspondiente modificación del Plan.

Entre los gastos de urbanización que deben ser sufragados por la iniciativa privada o los propietarios afectados por una actuación de transformación urbanística, el Derecho urbanístico ha incluido el coste de las obras de vialidad, saneamiento, redes de abastecimiento de agua y de los demás servicios, alumbrado público, arbolado y jardinería, y actividades que estén previstas en los planes y proyectos derivados de la legislación medioambiental y sean de interés para el polígono o unidad de actuación (para la regulación pormenorizada de las obras de urbanización habrá de acudirse a cada legislación urbanística; una de las normas más detalladas es el artículo 372 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, a cuya consulta nos remitimos).

El Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en línea con la tradición del Derecho urbanístico preexistente, determina en su artículo 16.1.c) Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana que las actuaciones de transformación urbanística comportan para su promotor (iniciativa privada, sea o no propietaria de los terrenos):

"Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras, en los términos que se estipulen en los convenios que al efecto se suscriban y que deberán ser aprobados por la Administración actuante. En defecto de acuerdo, dicha Administración decidirá lo procedente.

Entre las obras e infraestructuras a que se refiere el párrafo anterior, se entenderán incluidas las de potabilización, suministro y depuración de agua que se requieran conforme a su legislación reguladora, y la legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá incluir asimismo las infraestructuras de transporte público que se requieran para una movilidad sostenible".

Consciente de la problemática que se genera en tanto que la Administración a través de los deberes de entrega o cesión va a ser propietaria de un porcentaje de edificabilidad o aprovechamiento lucrativo, alguna norma autonómica ha establecido de manera expresa que la Administración urbanística actuante está exenta de sufragar los gastos de urbanización correspondiente a los terrenos que obtenga por cesión obligatoria en cumplimiento de los deberes urbanísticos (artículo 374 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias).

No obstante, esta polémica debe considerarse -de momento- zanjada a nivel general, por cuanto el artículo 18 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana ha determinado como deber legal de la promoción de una actuación de transformación urbanística, el de entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística.

¿Qué documentación deben contener los proyectos de urbanización?

En lo que respecta a la documentación, el Reglamento estatal de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (de aplicación supletoria), señalaba dos cuestiones que han sido acogidas por la mayor parte del Derecho comparado autonómico:

• 1. Los proyectos de urbanización deberán detallar y programar las obras con la precisión necesaria para que puedan ser ejecutadas por técnicos distintos del autor del proyecto (artículo 67 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico).
• 2. Los proyectos de urbanización comprenderán los siguientes documentos (artículo 69 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico):
  • • Memoria descriptiva de las características de las obras.
  • • Planos de información y de situación en relación con el conjunto urbano.
  • • Planos de proyecto y de detalle.
  • • Pliego de Condiciones Técnicas y de Condiciones Económico-Administrativas de las obras y servicios.
  • • Mediciones.
  • • Cuadros de precios descompuestos.
  • • Presupuesto.

¿Quién tiene competencia para la aprobación de los proyectos de urbanización?

De conformidad con esta previsión legal, el Derecho urbanístico autonómico ha considerado que la competencia es municipal y el órgano que ostenta la atribución dentro del Ayuntamiento, en los municipios de régimen común, es el Alcalde.

En los Municipios de gran población, dicha atribución viene conferida a la Junta de Gobierno Local [artículo 127.1.d) de la Ley de Bases de Régimen Local, de conformidad con la redacción dada por la Ley 57/2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local].

¿Cuál es el procedimiento de elaboración, aprobación y de realización de la evaluación ambiental en los proyectos de urbanización?

Técnico competente para su redacción

Un problema que ha originado numerosa litigiosidad ha sido el referente al técnico competente para la redacción de un Proyecto de Urbanización. El carácter multidisciplinar del urbanismo, ha llevado a la jurisprudencia a admitir que la redacción y elaboración de proyectos de urbanización se lleve a efecto por distintos titulados de grado superior, sin que hayan de ser elaborados exclusivamente por arquitectos.

Como ha precisado la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de 16 de noviembre de 2007, recurso 2856/2003, esta Sala ha venido siendo rotunda en rechazar el monopolio competencial a favor de una específica profesión técnica, reconociendo la posible competencia a todo facultativo legalmente reconocido como tal, siempre que integre un nivel de conocimientos técnicos correspondiente a la naturaleza y envergadura de los proyectos realizados sobre la materia atinente a su especialidad. En dicha sentencia se admite la titulación de Ingeniería Superior de Caminos, Canales y Puertos.

La evaluación ambiental de los Proyectos de Urbanización

Una de las novedades de mayor trascendencia en materia de tramitación de proyectos de urbanización viene determinada por la exigencia en algunos casos de la evaluación ambiental del mismo. Ello resulta de su previsión por el Derecho urbanístico autonómico en aplicación de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

A título de ejemplo, la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía, en su Anexo I, se recoge la categoría 12.8, supeditando los Proyectos de Urbanización que deriven de planes de desarrollo no sometidos a evaluación de impacto ambiental, a evaluación ambiental.

Procedimiento de aprobación municipal

Se ha señalado anteriormente que la competencia para la aprobación se residencia en la Administración municipal, en tanto que los proyectos de urbanización no contemplan determinaciones sobre clasificación, calificación, localización dotaciones y equipamientos, etc. De ahí que el Legislador estatal y autonómico haya entendido que el interés no trasciende del ámbito municipal, por lo que no se precisaría la intervención de la Administración autonómica, por vía de aprobación definitiva o informe estandarizado.

En la Comunidad Autónoma de Andalucía, el artículo 99 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, dispone que "1. Los proyectos de urbanización se aprobarán por el municipio por el procedimiento que dispongan las Ordenanzas Municipales, previo informe de los órganos correspondientes de las Administraciones sectoriales cuando sea preceptivo.

2. Cuando las obras de urbanización se puedan incorporar como obras complementarias en los proyectos de edificación, se entenderán aprobadas con la concesión de la licencia de las obras de edificación".

En otras Comunidades Autónomas el procedimiento será el mismo establecido para los Estudios de Detalle.

Sin perjuicio de las anteriores precisiones, el procedimiento generalizado en el Derecho autonómico, ya sea por haberlo así establecido o por la supletoriedad de los artículos 41.1 del Texto Refundido de 1976 y 141 del Reglamento de Planeamiento para el Desarrollo y Aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, establecido por el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, en los artículos 67 a 70 es el siguiente:

• a) El Alcalde procederá a la aprobación inicial del Proyecto de Urbanización (Junta de Gobierno Local en los Municipios de gran población), acordando la apertura del trámite de información pública durante el mínimo establecido en el procedimiento administrativo común (artículo 25.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana), mediante anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia y en uno de los periódicos de mayor circulación de la misma. Asimismo, la apertura del período de información pública se comunicará a los propietarios de los terrenos comprendidos en la Unidad de Ejecución afectada por el Proyecto de Urbanización.
• b) Simultáneamente se solicitarán los informes técnicos necesarios para constatar la idoneidad del proyecto a las compañías suministradoras y a las Administraciones Públicas competentes de conformidad con la legislación sectorial de aplicación vigente.
• c) Concluido el período de información pública, presentadas las alegaciones e informadas las mismas, el Alcalde o Junta de Gobierno Local aprobará definitivamente el Proyecto de Urbanización.
• d) Una vez aprobado definitivamente, se notificará a los propietarios de los terrenos comprendidos en la Unidad de Ejecución afectada por el Proyecto de Urbanización y se publicará el Acuerdo de aprobación definitiva en el Boletín Oficial de la Provincia o de la Comunidad Autónoma si es uniprovincial.