Proyecto de ley

Contexto y concepto

La Constitución Española de 1978 (CE) otorga a las Cortes Generales la función legislativa del Estado (artículo 66.2 CE), sin establecer más límites a la misma que los de la propia Constitución. Ahora bien, por un lado, también reconoce la Constitución la facultad del gobierno de dictar disposiciones normativas con rango de ley: bien mediante normas de carácter provisional, para supuestos de extraordinaria y urgente necesidad y que, en todo caso, no podrán afectar a determinadas materias (artículo 86 CE), bien por delegación de las Cortes Generales, también con los límites y requisitos establecidos en la Constitución para tales decretos legislativos (artículos 82 a85 CE).

De otra parte, y sin limitación material, establece la Constitución la iniciativa legislativa gubernamental, la cual se articula a través de los proyectos de ley. Así, mientras la fase constitutiva del procedimiento legislativo es de naturaleza íntegramente parlamentaria y la fase integrativa de eficacia -sanción y promulgación- se atribuye al Monarca, con la pertinente intervención del Gobierno, la fase de iniciativa legislativa puede ejercerse por distintos órganos: el Gobierno, el Congreso, el Senado, las Asambleas de las Comunidades Autónomas y la iniciativa legislativa popular (artículo 87 de la Constitución).

Mientras los proyectos de ley denominan las iniciativas legislativas del gobierno; las proposiciones de ley abarcan las iniciativas legislativas de los restantes órganos.

Caracterización

Los proyectos de ley representan, con mucha diferencia, la iniciativa legislativa de mayores logros, en la medida en que en muy alto porcentaje las leyes aprobadas proceden de la iniciativa gubernamental.

Así, en la VII Legislatura (abril de 2000 a abril de 2004) de 192 leyes aprobadas, 173 procedían de proyectos de ley. En la VIII Legislatura (abril de 2004 a abril de 2008) de 161 leyes, 140 tenían su origen en la iniciativa gubernamental. En la IX Legislatura (abril de 2008 a diciembre de 2011) de 141 leyes aprobadas, 114 procedían de proyectos de ley. En la X Legislatura (diciembre 2011- octubre 2015) de las 244 leyes aprobadas 163 tenían su origen en proyectos de ley y en la XI Legislatura (enero 2016 a mayo 2016) debido a la peculiaridad de la situación, la actividad legislativa fue nula. En la XII Legislatura (2016-actualidad) finales de 2017 se habían aprobado a 13 leyes, siendo 17 los proyectos de ley presentados.

No en vano, al Gobierno corresponde dirigir la política interior y exterior, y tal dirección se traduce en muchas ocasiones en la consecución de la normativa que permita la ejecución de su programa -cuando la aprobación de una ley concreta no es ya de por si la finalidad gubernamental o promesa electoral-.

Tal aprobación y remisión a las Cámaras de proyectos de ley constituye, en fin, el ejercicio de la función de dirección política, no sujeta por tanto a la jurisdicción contencioso-administrativa, ni a la constitucional (Sentencia del Tribunal Constitucional 45/1990, Fundamento Jurídico 2) (véase también el Auto del Tribunal Constitucional 135/2004).

El Gobierno mantiene el control efectivo sobre su iniciativa legislativa durante todo el procedimiento: puede retirar un proyecto en cualquier momento antes de que haya recaído el acuerdo final de las Cortes sobre el mismo (artículo 128 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 y artículo 127 del Reglamento del Senado de 1994). Como ejemplos de tal retirada cabe citar la del proyecto de ley de concesión de un crédito extraordinario, por importe de 264.624,330 pesetas (cuantía equivalente a 1.590.424,25 euros), para abonar a Diarios y Revistas, S.A. la indemnización derivada del punto segundo de la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de julio de 1994 (Boletín Oficial de las Cortes Generales Congreso. Serie A, núm. 63.5, de 19 de junio de 1998), que se produjo cuando la iniciativa gubernamental se encontraba aún en el Congreso de los Diputados; y la del proyecto de ley de jurisdicción voluntaria (Boletín Oficial de las Cortes Generales Senado. Serie II, núm. 115 (e), de 26 de octubre de 2007), cuando había sido ya remitido al Senado.

Puede imponer la discusión prioritaria de un proyecto de ley (artículo 89 de la Constitución) o pedir que se incluya como asunto de carácter prioritario en el orden del día, siempre que éste haya cumplido los trámites reglamentarios o incluso sin haberlos cumplido (artículo 67 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982) y, en fin, es evidente el control que, de facto, mantiene sobre su iniciativa a lo largo de toda la tramitación a través de la mayoría parlamentaria que le apoya.

Puede además el gobierno declarar o solicitar la tramitación de sus proyectos de ley por el procedimiento de urgencia (artículo 90 de la Constitución Española y artículo 93.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982). Esta facultad gubernamental para agilizar el iter legislativo "expresa en suma, la opción del constituyente por un determinado entendimiento en las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno a través de un mecanismo que permite a éste actuar sobre el procedimiento legislativo influyendo en su desarrollo cronológico cuando, en su criterio, concurran las circunstancias que así lo requieran" (Sentencia del Tribunal Constitucional 234/2000, Fundamento Jurídico 10).

Calificación: los antecedentes

El artículo 88 de la Constitución dispone que: "Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos".

Asimismo, el artículo 109 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 establece que: "Los proyectos de ley remitidos por el Gobierno irán acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos. La Mesa del Congreso ordenará su publicación, la apertura del plazo de presentación de enmiendas y el envío a la Comisión Correspondiente".

El artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, concreta el modo en que ha de ejercer éste su iniciativa legislativa ante las Cámaras. Regula dicho precepto el procedimiento de elaboración de los proyectos de ley, estableciendo los distintos trámites que han de seguir los anteproyectos de ley así como los documentos que han de acompañarlos (para su estructura, véanse las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 (Boletín Oficial del Estado número 180, de 29 de julio de 2005).

De los documentos que han de acompañar a un anteproyecto de ley, el Gobierno suele adjuntar, como antecedentes, con los proyectos de ley que presenta en la Cámara los siguientes: memoria justificativa, memoria económica e informe sobre el impacto de género, así como los informes constitucional o legalmente preceptivos.

Determinadas normas establecen los antecedentes que deben acompañar a los proyectos de ley para su remisión a la Cámara. Así: El artículo 37 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, respecto del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado; el artículo 561 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, que prevé que se someterán a informe del Consejo General del Poder Judicial determinados anteproyectos de ley.

El artículo 3 de la Ley 28/2006, de 18 de julio, establece incluso que el proyecto de Estatuto y la Memoria de las Agencias Estatales tienen la consideración de antecedentes necesarios del proyecto de ley de autorización de la creación de la Agencia Estatal correspondiente, a efectos del artículo 22 de la Ley el Gobierno.

Por lo demás, ni en la Constitución ni en el Reglamento hay una determinación del contenido mínimo o forzoso de los antecedentes necesarios, más allá de su finalidad: para poder pronunciarse sobre los proyectos de ley.

A este respecto será relevante el rango de la norma en que se establezca la exigencia del informe, el rango y carácter del órgano llamado a evacuarlo y el alcance y trascendencia de la materia objeto de la disposición.

Así, son diversas las leyes que prevén la evacuación de informes por determinados órganos. Junto al informe, ya citado, del Consejo General del Poder Judicial, cabe señalar el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado sobre determinadas disposiciones (artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado) la audiencia preceptiva del Consejo Económico y Social (artículo 7 de la Ley 21/1991, de 17 de junio, del Consejo Económico y Social) o del Consejo de Consumidores y Usuarios (artículo 39 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, de texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias).

Por otra parte, a tenor de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 108/1986, parece deducirse que la "necesidad" de los antecedentes responde a una apreciación que habrá de realizarse respecto de cada concreto proyecto de ley: En la citada Sentencia, interpreta el Tribunal Constitucional, en relación con la ausencia del informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial (aunque el Tribunal prescinde expresamente de examinar si el informe en cuestión tenía carácter preceptivo o facultativo y declara que tal ausencia se habría producido, en todo caso, en el procedimiento administrativo previo al envío del proyecto al Congreso y no en el procedimiento legislativo), que se halla fuera de lugar la invocación del artículo 88 de la Constitución, pues "la ausencia de un determinado antecedente sólo tendrá trascendencia si se hubiere privado a las Cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión, pero, en este caso, el defecto, que tuvo que ser conocido de inmediato, hubiese debido ser denunciado ante las mismas Cámaras y los recurrentes no alegan en ningún momento que esto ocurriese. No habiéndose producido esta denuncia, es forzoso concluir que las Cámaras no estimaron que el informe era un elemento de juicio necesario para su decisión, sin que este Tribunal pueda interferirse en la valoración de la relevancia que un elemento de juicio tuvo para los parlamentarios" (Fundamentos 2 y 3).

Posteriormente, con ocasión del recurso de amparo interpuesto por el Grupo Parlamentario Popular contra los acuerdos de la Mesa del Congreso de admisión a trámite del Proyecto de Ley de restitución a la Generalidad de Cataluña de los documentos incautados con motivo de la Guerra Civil custodiados en el Archivo General de la Guerra Civil Española y de creación del Centro Documental de la Memoria Histórica y de denegación de su solicitud de suspensión de dicha tramitación y de que se instase al Gobierno a remitir dos informes que se consideraban preceptivos: informes de la Junta Superior de Archivos y del Patronato del Archivo General de la Guerra Civil española, el Tribunal Constitucional ha señalado que: "A propósito de los informes preceptivos (...) le corresponde, por tanto, a la propia Mesa de la Cámara interpretar individualizadamente, de conformidad con las normas aplicables, qué materiales son imprescindibles en cada ocasión para poder realizar adecuadamente el control formal que se plasma en la calificación y en la decisión sobre la admisibilidad de los proyectos de ley, y para que el debate legislativo se realice con plena libertad de decisión. Debe hacerlo motivadamente y de manera razonable, siendo el control que puede realizar este Tribunal meramente externo y limitado a la suficiencia y coherencia jurídica de dicha motivación" (Auto del Tribunal Constitucional 342/2006).

Por lo demás, una vez calificado el proyecto de ley por la Mesa del Congreso, ordenará su publicación, en el Boletín Oficial de la Cámara, la apertura del plazo de presentación de enmiendas y el envío a la Comisión correspondiente, iniciándose así la tramitación del proyecto de ley (artículos 109 a 111 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982).

Por su parte, el Reglamento del Senado, conforme a lo establecido en el artículo 89 de la Constitución, establece que los proyectos del Gobierno recibirán tramitación prioritaria sobre las proposiciones de ley (artículo 105 Reglamento del Senado de 1994), dispone su publicación e inmediata distribución a los Senadores según sean remitidos a la Cámara, e igualmente la necesidad de que la Mesa declare la Comisión competente y la apertura del plazo de presentación de enmiendas (artículos 104 a107 del Reglamento del Senado de 1994).