Proposición no de ley

Concepto

Las Proposiciones no de ley son iniciativas parlamentarias a través de las cuales la Cámara expresa su posición sobre una determinada cuestión o insta al gobierno a seguir una política determinada o a realizar alguna actuación.

Las Proposiciones no de ley constituyen una figura típica del Congreso de los Diputados, al tiempo que se recoge la figura en los Reglamentos de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas, pero tal denominación no se emplea en el Senado.

Así, mientras en el Congreso de los Diputados las mociones derivan de una interpelación previa -son las mociones consecuencia de interpelación- y las Proposiciones no de ley se presentan como propuestas de resolución sin vincularse a otra iniciativa previa; en el Senado las mociones abarcan ambas figuras.

Constituyen, en la práctica y por su objeto (artículo 193 del Reglamento del Congreso de los Diputados), propuestas de resolución, si bien el Reglamento del Congreso reserva esta denominación para las propuestas que pueden presentar los grupos parlamentarios como consecuencia de una comparecencia previa, bien sea del gobierno (tras el debate de sus comunicaciones, planes o programas artículos 196 a 198 del Reglamento del Congreso de los Diputados) bien otros órganos, como el Tribunal de Cuentas (tras la presentación de la Cuenta General del Estado o los Informes de Fiscalización artículo 199 del Reglamento del Congreso de los Diputados y apartado Cuarto de las Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre tramitación de la Cuenta General del Estado, de 1 de marzo, de 1984, Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, núm. 31, Serie E, de 15 de marzo de 1984) bien el Presidente del Consejo General del Poder Judicial (tras la presentación de la Memoria Anual, artículo 201 del Reglamento del Congreso de los Diputados y apartado Tercero de la Resolución de la Presidencia sobre tramitación parlamentaria de la Memoria Anual del Consejo General del Poder Judicial, de 4 de abril de 1984. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, núm. 36, Serie E, de 10 de abril de 1984).

Frente a ello, y como señalábamos las Proposiciones no de ley constituyen propuestas de resolución que no se vinculan a una iniciativa o trámite previo.

Como su propio nombre indica, no tienen naturaleza o finalidad legislativa, sino que, precisamente, tan original término pretende dejar claro que son algo distinto a las iniciativas legislativas de origen parlamentario, a saber: las Proposiciones de ley.

Precisamente, las Proposiciones no de ley se enmarcan en la función parlamentaria de control, aunque no siempre tienen como finalidad controlar la actuación del gobierno, ya que en ocasiones se limitan a una manifestación del parecer de la Cámara sobre una materia determinada.

De otra parte, en la medida en que, cuando pretenden controlar la actuación gubernamental lo hacen instándole a realizar una concreta actuación -ejercer su iniciativa legislativa, adoptar medidas normativas o de hecho, negociar una materia con otros sujetos, informar a la Cámara sobre su actuación-, constituyen una iniciativa de control-inspección, a través de la cual se pretende participar en el ejercicio de la función del Gobierno.

Sobre la naturaleza de las proposiciones no de ley se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, señalando que carecen de efectos jurídicos vinculantes y son manifestación de la función de control y dirección. Así: "(...) posibilidad de promover la deliberación y toma de posición de la Cámara sobre un determinado asunto e instar la adopción de instrucciones, directrices o mandatos, carentes de efectos jurídicos vinculantes, dirigidos, en lo que aquí interesa, a sujetos u órganos que no forman parte de la Cámara que los adopta, y, a través de aquella posibilidad o facultad de propuesta, participar en la función de dirección e impulso político y en el control de la acción de Gobierno. (...) De otra parte, la iniciativa parlamentaria, de ser asumida por la Cámara, agota sus efectos en la adopción de las instrucciones, directrices o mandatos propuestos y en la respuesta o resultado en su caso obtenidos, sin perjuicio de la posibilidad de que éstos puedan instrumentalizarse para llevar a cabo un juicio o valoración sobre una concreta actividad o decisión política utilizando otros instrumentos de dirección o impulso político o de control de la acción de Gobierno" (Sentencia del Tribunal Constitucional 40/2003).

Las Proposiciones no de ley carecen de fuerza vinculante incluso para la propia Cámara que las aprueba, pues son una expresión de una voluntad política y de criterios de oportunidad que, como tales, son susceptibles de modificación.

Así, en el recurso de amparo que el Tribunal Constitucional no admite en relación con la aprobación de proposiciones no de ley en la Asamblea de Madrid, señala aquél lo siguiente: "Si un órgano judicial sólo puede justificar su separación de un precedente por medio de argumentos y razones, las alteraciones perceptibles en la línea política de una Asamblea se justifican, por el contrario, en sí mismas. Lo contrario sería tanto como juridificar un ámbito que, como el de control e impulso parlamentarios, ha de ser libre, sólo sometido a aquellas normas de procedimiento que, instrumentalmente, hagan posible el ejercicio de las funciones parlamentarias no estrictamente legislativas.

En consecuencia, cuáles hayan sido las razones que en su día llevaron a la Asamblea a aprobar la primera de las proposiciones y cuáles sean las que ahora justifiquen el rechazo de la segunda, son cuestiones que, agotándose en el ámbito de lo estrictamente político —y sometidas a los controles propios de ese campo-, ni son susceptibles de justificación alguna en el marco de la razonabilidad jurídica, ni pueden ser, en consecuencia, objeto de enjuiciamiento en el orden jurisdiccional, sea éste el ordinario o el constitucional" (Auto del Tribunal Constitucional 157/1994, Fundamentos 1 y 2).

Las proposiciones no de ley son, por su eficacia, propuestas de resolución cuya aprobación carece de efectos jurídicos vinculantes para su destinatario.

Su fuerza es moral, socio-política si se quiere, pero no jurídica.

Requisitos

• a) No pueden presentarse por los diputados a título individual, sino que la legitimación corresponde a los grupos parlamentarios. No obstante es frecuente que éstos hagan constar en el encabezamiento a iniciativa de qué diputado se presenta la misma, especialmente cuando se trata del Grupo Mixto, y así se hace constar en la publicación del texto de la Proposición no de ley cuando, además de por el portavoz del grupo parlamentario correspondiente -requisito imprescindible- aparece firmada por el diputado que instó a su presentación.
• b) Han de presentarse por escrito en el Registro General de la Cámara. Como concreción de la competencia de calificación que el artículo 31.1.4º del Reglamento del Congreso de los Diputados le atribuye, establece el artículo 194.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados que corresponde a la Mesa de la Cámara decidir sobre su admisibilidad y ordenar, en su caso, su publicación.

En relación con la calificación de tales iniciativas, aun en el ámbito autonómico, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional. Así, en el recurso de amparo interpuesto contra la no admisión a trámite en la Asamblea Regional de Murcia de una proposición no de ley por su contenido, el Tribunal Constitucional reconoce la facultad de la Mesa para inadmitir la iniciativa por no adecuarse a las previsiones reglamentarias: "No existe vulneración del artículo 23, ya que, si el recurrente pretendió el ejercicio de una iniciativa en el sentido previsto en los artículos 111 y siguientes del Reglamento, empleó una vía parlamentaria no idónea, ya que debería de haber sido ejercida conforme a lo dispuesto para la elaboración de los proyectos y proposiciones de Ley (artículo 112), y sin embargo presentó una moción, que son, por definición, "propuestas no de Ley" (168.1), y por si por el contrario se trataba, como formalmente lo era, de una moción, es indiscutible que está sometida al control de la Mesa en los términos del artículo 31 del Reglamento, y en consecuencia, al tratarse de una competencia estatal, la inadmisión contaba con legitimación reglamentaria" (Auto del Tribunal Constitucional 155/1993).

En este mismo sentido se pronuncia en el recurso de amparo interpuesto contra la no admisión a trámite en el Parlamento Vasco de una proposición no de ley por su contenido, si bien en este caso el Tribual otorgó el amparo por entender que la causa de inadmisión no estaba prevista en el Reglamento de la Cámara: "En definitiva, de la regulación del Reglamento de la Cámara se colige que el papel que corresponde desempeñar a la Mesa en el ejercicio de su función de calificación y admisión a trámite respecto de las proposiciones no de ley no se ciñe a la verificación de los requisitos formales reglamentariamente establecidos, sino que se extiende también al examen del contenido material de la iniciativa en cuanto resulte determinante para llevar a cabo un juicio de calificación sobre la idoneidad y procedencia del procedimiento parlamentario elegido para sustanciar la iniciativa deducida y el correspondiente pronunciamiento sobre su admisión o no a trámite atendiendo al respeto o no de los límites o condiciones materiales que el Reglamento establece con carácter específico para las proposiciones no de ley.

(...) No cabe considerar que la decisión impugnada constituya un control de oportunidad sobre la iniciativa parlamentaria. Sin embargo, aun admitido esto, debe observarse que la decisión de inadmisión ha buscado apoyo en el artículo 3.2 de la Ley del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas. Ello implica que la Mesa de la Cámara en el ejercicio de su función de calificación y admisión a trámite de la proposición no de ley se ha excedido de las facultades y atribuciones que le confiere el Reglamento de la Cámara, de conformidad con las cuales debía de haberse limitado a verificar la regularidad de la iniciativa parlamentaria en los estrictos términos que establece el propio Reglamento, esto es, a comprobar si el procedimiento parlamentario puesto en marcha para sustanciar la iniciativa parlamentaria era el adecuado, así como si se cumplían los requisitos formales y materiales reglamentariamente exigidos, sin que, por lo demás, la iniciativa parlamentaria activada, salvo en los términos expresamente previstos por el Reglamento, resultase materialmente limitada por la legalidad aplicable.

Al respecto, ha de tenerse presente que, como hemos tenido ocasión de declarar en un supuesto, que presenta ciertas similitudes con el ahora considerado (Sentencia del Tribunal Constitucional 203/2001, de 15 de octubre, F.5), denegar la admisión a trámite de la proposición no de ley con base en la posibilidad de que el mandato propuesto a la Cámara no encontrase cobertura legal en las funciones atribuidas al Tribunal Vasco de Cuentas Públicas es de todo punto inadecuado para impedir el ejercicio del derecho constitucional de los demandantes. En primer lugar, la iniciativa entrañaba una mera propuesta a la Cámara, quien puede aceptarla o no e, incluso, modificar los términos de la misma; en segundo lugar, carecía de efectos jurídicos vinculantes en caso de ser aprobada en sus términos; y, por último y principalmente, porque no le corresponde a la Mesa de la Cámara en el trámite de calificación y admisión a trámite la tarea de ponderar y valorar el ámbito legal de actuación del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, sin perjuicio del deber de éste de ejercer sus funciones con independencia y sometimiento pleno al ordenamiento jurídico (artículo 4 de la Ley del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas).

Así pues, la causa implícita en el que se sustenta la decisión de inadmisión a trámite no encuentra cobertura legal en la facultad de la Mesa de la Cámara de calificar y admitir o no a trámite las proposiciones no de ley (artículos 23.4 y 5 y 160 Reglamento del Parlamento Vasco), por lo que ha de concluirse que, al no apreciarse, ni discutirse, en este caso que la iniciativa presentada incumpliera los requisitos reglamentariamente exigidos, los Acuerdos impugnados, al no haberla admitido a trámite, han cercenado arbitraria e indebidamente el derecho del Grupo Parlamentario proponente, y el de los Diputados que lo integran, a ejercer, sin traba ilegítima alguna, las funciones que el Reglamento de la Cámara le confiere, hurtando, además, al Pleno del Parlamento la posibilidad de debatir y pronunciarse sobre la iniciativa propuesta" (Sentencia del Tribunal Constitucional 40/2003).

Órgano de debate

Corresponde además a la Mesa decidir si la tramitación de las Proposiciones no de ley se realizará ante el Pleno o en Comisión, pues en ambas sedes se pueden debatir.

Asimismo, y en virtud de la previsión reiterada en las Resoluciones de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre la composición de las Comisiones Mixtas de ambas Cámaras, según la cual tales Comisiones se regirán por el Reglamento de la Cámara donde se encuentre su sede (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Cortes Generales, Serie A, núm. 4, de 30 de mayo de 2008) también se presentan tales iniciativas para su debate en las citadas Comisiones Mixtas.

En tal caso ha de entenderse que es la Comisión Mixta de que se trate, o las Cortes Generales, las que instan al gobierno a la adopción de las medidas correspondientes.

Por lo demás, el grupo parlamentario suele precisar en su iniciativa en que foro desea su debate, de forma que se tramitará ante el Pleno o en Comisión según la voluntad manifestada por su autor.

Si no se manifiesta en el escrito dónde se desea tramitar, o si se indica que se debate en Comisión pero no se concreta ante cuál, la Mesa decidirá, en función del objeto principal de la iniciativa, la Comisión ante la que ha de tramitarse.

En ocasiones, cuando la Comisión señalada por el grupo parlamentario resulta, a juicio de la Mesa, manifiestamente incompetente para su debate, se remite por aquélla a la Comisión que considera competente.

Procedimiento para su debate

En Pleno

Para su inclusión en el orden del día de una sesión plenaria, las proposiciones no de ley han de estar publicadas, si bien por unanimidad de la Junta de Portavoces puede obviarse tal requisito.

Conforme al artículo 194.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados, su inclusión se realiza conforme al criterio de cupo establecido también para el debate de las interpelaciones (artículo 182.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados).

Así, para su inclusión se dará prioridad a las de los grupos parlamentarios que en el correspondiente período de sesiones no hubiesen consumido el cupo resultante de asignar una proposición no de ley por cada diez diputados o fracción pertenecientes al mismo. De otra parte, conforme a la estructura de las sesiones plenarias seguida desde la III Legislatura, el debate de las proposiciones no de ley se realiza los martes por la tarde en que se celebra sesión plenaria ordinaria, tras el debate de la toma en consideración de las proposiciones de ley, incluyéndose en el orden del día dos proposiciones no de ley de dos grupos parlamentarios diferentes, al margen de las que, para su tramitación acumulada a alguna de las incluidas por el criterio del cupo, pueda decidir añadir la Junta de Portavoces, por unanimidad de sus miembros.

El debate de las proposiciones no de ley en el Pleno consta de las siguientes fases (artículo 195 del Reglamento del Congreso de los Diputados):

• a) defensa de la iniciativa por su autor.
• b) defensa de las enmiendas presentadas por sus autores, según el orden de presentación de las mismas en el Registro General de la Cámara.
• c) fijación de posición por los restantes grupos parlamentarios, de menor a mayor importancia numérica de sus miembros.
• d) aunque no se prevé expresamente en el Reglamento, se concede un breve turno al autor de la proposición no de ley a los exclusivos efectos de que indique las enmiendas que acepta, si es que no lo hubiera hecho en su turno anterior, dada la importancia de que conste claramente el texto que se somete a votación que, conforme al Reglamento, ha de ser el de la iniciativa junto "con las enmiendas aceptadas por el proponente de aquélla".

En cuanto a la duración de los turnos de intervención, si bien en un principio se aplicaba el turno de 10 minutos previsto con carácter general en el artículo 74.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados, desde el acuerdo adoptado por la Junta de Portavoces en su reunión de 21 de junio de 2005 reiterado en la IX Legislatura, se concede un turno de 7 minutos para la defensa de la iniciativa y 5 minutos para la de las enmiendas, así como para la fijación de posición.

En cuanto a las enmiendas, aunque el artículo 194.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados prevé su presentación "hasta seis horas antes del comienzo de la sesión en que haya de debatirse", en la práctica, aunque la sesión plenaria de los martes comienza a las 16 horas, el plazo no acaba a las 10, sino a las 12 horas, seguramente porque de hecho su debate en el Pleno solía iniciar en torno a las 18 horas.

Por lo demás, en el debate en el Pleno se han ido acuñando algunos criterios, como el de que la admisión a trámite de enmiendas transaccionales a las proposiciones no de ley requerirá el parecer favorable unánime de todos los grupos parlamentarios -ya que la presentación de estas enmiendas sólo se prevé en el Reglamento respecto del debate de las iniciativas legislativas-; así como el criterio de que la votación separada de los apartados de una proposición no de ley sólo procederá si no se han aceptado enmiendas a la misma, y siempre que el autor de la proposición no de ley consienta tal votación separada -ya que podría suponer, de hecho, una enmienda de supresión del apartado correspondiente-.

Hay que tener en cuenta que el artículo 184.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados remite el debate y votación de las mociones consecuencia de interpelación a lo establecido para las proposiciones no de ley.

En Comisión

La diversidad de Comisiones, con la consiguiente diversidad de criterio de ordenación del debate en las mismas, impide hablar de unos criterios uniformes en el debate de las proposiciones no de ley, al margen de los turnos de intervención reglamentariamente previstos y ya señalados para el debate en Pleno.

Por lo demás, se mantiene el turno general de intervención de 10 minutos, si bien con la flexibilidad propia del debate en las Comisiones y esta misma flexibilidad se aplica a la tramitación de las enmiendas transaccionales.