Marina mercante

¿Qué es la marina mercante?

Encuentra dicha palabra su concepto y definición legal en el artículo 6 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y la Marina Mercante que dice:

A los efectos de esta Ley se considera Marina Mercante:

• a) La actividad de transporte marítimo, exceptuando el que se lleva a cabo exclusivamente entre puertos o puntos de una misma Comunidad Autónoma, que tenga competencias en esta materia, sin conexión con puertos o puntos de otros ámbitos territoriales.
• b) La ordenación y el control de la flota civil española.
• c) La seguridad de la navegación y de la vida humana en la mar.
• d) La seguridad marítima, incluyendo la habilitación para el ejercicio del servicio de practicaje y la determinación de los servicios necesarios de remolque portuario, así como la disponibilidad de ambos en caso de emergencia.
• e) El salvamento marítimo, en los términos previstos en el artículo 264.
• f) La prevención de la contaminación producida desde buques, plataformas fijas y otras instalaciones que se encuentren en aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción y la protección del medio ambiente marino.
• g) La inspección técnica y operativa de buques, tripulaciones y mercancías.
• h) La ordenación del tráfico y las comunicaciones marítimas.
• i) El control de situación, abanderamiento y registro de buques civiles, así como su despacho, sin perjuicio de las preceptivas autorizaciones previas que correspondan a otras Autoridades.
• j) La garantía del cumplimiento de las obligaciones en materia de defensa nacional y protección civil en la mar.
• k) Cualquier otro servicio marítimo atribuido por la ley a la Administración regulada en el Capítulo III Título III de esta Ley.

La Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima (en lo sucesivo, LNM), deroga los arts. 261 y 262 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, relativos a las conferencias marítimas y consejos de usuarios, y a las obligaciones de información y consulta. Asimismo, en la DF 3ª LNM se modifican varios de los preceptos legales de dicho texto legal, añadiendo la función de control del cumplimiento de la normativa sobre determinadas materias (explosivos, seguridad frente a acciones antisociales, prevención de incendios y otras cuestiones de protección civil), el control de emergencias por contaminación, la prestación de servicios de limpieza en zonas comunes de tierra y agua. Se retocan también las funciones del ministerio de fomento, y se regula la Tasa por la emisión del Certificado de seguro o de otra garantía financiera relativo a la responsabilidad civil del transportista de pasajeros por mar en caso de accidente.

¿Cuál es el marco competencial de la marina mercante?

Los artículos 148.1.6 y 149.1.20 de la Constitución Española atribuyen a las Comunidades Autónomas determinadas competencias en materia de puertos, las cuales han sido asumidas en sus respectivos Estatutos, completadas con las correspondientes transferencias de competencias. Ello obliga a concretar los bienes e instalaciones portuarias sobre los que el Estado ostenta la titularidad o ejerce sus competencias, clarificando, al propio tiempo, el régimen jurídico de la ocupación de los bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal que la construcción o ampliación de los puertos de competencia autonómica requiera. Como es lógico al haber una competencia conjunta del Estado y de las Comunidades Autónomas, ha sido objeto de diversas disputas sobre la constitucionalidad de algunos de los preceptos de la norma estatal.

Es muy relevante la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 19 febrero 1998 que tras analizar varios preceptos de la hoy derogada Ley de 1992 en cuanto a la Marina Mercante y el concepto que abarca la misma, señala entre otras cosas que la regulación impide que, efectivamente, pueda el Estado asumir competencias ejecutivas sobre la materia y parece vedar, en principio, la calificación como Marina Mercante que hace el artículo 6.1.e) de la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y la Marina Mercante (en lo sucesivo, LPMM), pues, a través de la misma, el Estado vendría a atribuirse una competencia exclusiva de la que carece.

Sin embargo, tampoco puede ignorarse que, de un lado, el salvamento marítimo ha estado históricamente vinculado con la noción de Marina Mercante; y no es fácil establecer los límites precisos entre las competencias relativas a la seguridad en la navegación, a la seguridad marítima, a la seguridad de la vida humana en el mar y al salvamento marítimo, competencias todas ellas que se encuentran, evidentemente, en una estrecha relación y que, en todo caso, las Comunidades Autónomas carecen de competencias legislativas sobre la materia.

Del conjunto de estas circunstancias se desprende que el hecho de que a los efectos de la Ley se califique al salvamento marítimo como Marina Mercante no supone, por sí solo y sin más, la exclusión de las competencias autonómicas sobre la materia, siendo lo verdaderamente relevante las concretas facultades que el Estado ha pretendido asumir a través de tal calificación y, más en concreto, por medio de la remisión que en el artículo 6.1.e) se hace al artículo 87 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre (hoy artículo 264 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante). Así parece entenderlo el propio legislador estatal que, al realizar la reforma de la LPMM, ha establecido que "corresponderá a las Comunidades Autónomas que así lo hubieran asumido en sus respectivos Estatutos de Autonomía la ejecución de la legislación del Estado en materia de salvamento marítimo en las aguas territoriales correspondiente a su litoral" (texto de la nueva Disposición Adicional decimonovena).

Es perfectamente posible, por tanto, un entendimiento del artículo 6.1.e) de la LPMM conforme con el orden constitucional de competencias, en el sentido de que la inclusión de la materia de salvamento marítimo entre las facultades del Estado sobre Marina Mercante no implica la asunción por parte de éste de las competencias ejecutivas que, en la primera de dichas materias, han asumido los Estatutos de Autonomía. No les falta razón a los ejecutivos autonómicos cuando denuncian el exceso que supone denominar "Marina Mercante" -sobre la que el Estado tiene competencia exclusiva- a la protección del medio ambiente marino, de tal modo que, si la consecuencia de tal denominación fuera la inmediata asunción por parte del Estado de todas las competencias legislativas y ejecutivas sobre medio ambiente, el precepto habría de ser declarado contrario al orden constitucional de competencias.

No puede, en efecto, aceptarse que el hecho de que estemos ante el medio ambiente del mar cambie la naturaleza de la competencia controvertida ni que la apelación por parte del Estado a su competencia sobre Marina Mercante pueda servir para asumir competencias que, sobre medio ambiente, corresponden a las Comunidades Autónomas. Ocurre, sin embargo, que, al igual que hemos señalado en relación con el salvamento marítimo, no es esa la conclusión que inmediatamente se deduce de la lectura del artículo 6.1.f) de la LPMM, precepto que, por sí mismo, no resulta contrario a las concretas competencias sobre medio ambiente que puedan corresponder a las Comunidades Autónomas recurrentes, siendo posible una interpretación conforme con el orden constitucional de competencias.

En última instancia, el precepto puede perfectamente ser entendido como una norma de organización interna de las competencias que corresponden al Estado, en el sentido de que, a los efectos de la LPMM, esas competencias de tutela del medioambiente, se consideran incardinadas en el título "Marina Mercante". Cabe advertir que en materia de protección del medio ambiente marino el Estado no se ha reservado sino la competencia de legislación básica (artículo 149.1.23 CE). Pero para determinar el haz de facultades que corresponden al Estado sobre el medio marino deben tenerse en cuenta otros datos de indudable relevancia. El primero de ellos, la titularidad que, según el artículo 132.2 de la Constitución Española, corresponde al Estado sobre las playas, la zona marítimo-terrestre, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. En segundo lugar, debe volver a traerse a colación algunas de las razones apuntadas al examinar la problemática planteada sobre el salvamento marítimo; en concreto, la dimensión que pueden alcanzar ciertas catástrofes medioambientales que ponen en juego un interés superior al que estrictamente corresponde a una Comunidad Autónoma. Por último, ha de señalarse que existen determinadas actividades relacionadas con la limpieza de buques y descarga de lastre que, aunque evidentemente tengan incidencia en el medio ambiente marino, pueden encontrar asimismo su acomodo natural en el título de Marina Mercante. En este sentido, el que el Estado, a efectos de la distribución interna del ejercicio de las facultades que le corresponden sobre el medio ambiente marino las califique como Marina Mercante no supone, por sí mismo, invasión de las competencias que puedan corresponder a las Comunidades Autónomas, aunque tampoco autoriza al Estado, según ya hemos dicho, a realizar una alteración artificial del orden constitucional de las mismas.

Por último, la referencia que se hace en el primer inciso del artículo 6.1.f) de LPMM a "la prevención de la contaminación producida desde buques, plataformas fijas y otras instalaciones que se encuentren en aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción" no resulta contraria a la competencia sobre vertidos de las Comunidades Autónomas recurrentes. Como tuvimos ocasión de exponer al examinar la constitucionalidad del artículo 110 de la Ley de Costas, la competencia de las Comunidades Autónomas en materia de vertidos al mar se limita a los realizados desde tierra, y no a los que se llevan cabo desde el mar, pues los preceptos estatutarios sobre la materia se refieren al mar territorial como lugar de recepción de los vertidos, no como origen de éstos.

Sin perjuicio de la regulación de dicha actividad a través de la normativa de las Comunidades Autónomas, la norma base de su regulación a nivel estatal es el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre que regula los Puertos del Estado y la Marina Mercante la finalidad de la norma no es otra que acabar con la dispersión de la legislación vigente en los ámbitos de la gestión portuaria y el tráfico marítimo, cuya antigüedad, en algunos casos se remonta al siglo XIX, unido, en cuanto al régimen portuario, a la promulgación de una nueva legislación de carácter tributario y, sobre todo, de la Ley de Costas de 1988 y su Reglamento, modificadoras de la regulación y régimen jurídico de los bienes que, clasificados como dominio público marítimo-terrestre estatal, constituyen el soporte sobre el que se ha establecido el servicio portuario, plantea la necesidad de abordar la regulación de los puertos para lograr un texto normativo que armonice su contenido con el resto del ordenamiento jurídico y delimite el campo competencial del Estado en esta materia.

En cuanto a la Marina Mercante, España, por su historia, su realidad socio-económica, su situación y configuración geográfica -tiene 7.880 kilómetros de costa entre el territorio peninsular, los dos archipiélagos y las ciudades de Ceuta y Melilla, con un equipamiento numeroso e importante de puertos comerciales, pesqueros y deportivos-, considera que la Marina Mercante y el transporte marítimo son vitales para su desarrollo económico, necesitándose, además, que los poderes públicos presten una constante atención a la salvaguardia de nuestro ambiente marino y realice una actuación precisa en materia de navegación de cabotaje.

Dicho interés público, exige una normativa reguladora de la actividad de la Marina Mercante que permita que el transporte marítimo sea eficaz, esto es, que actúe sobre situaciones reales y vigentes en cada momento, por lo que su ordenamiento legal debe adaptarse a los constantes cambios de todo orden que el transcurso del tiempo va produciendo en una actividad económica tan singular como lo es el transporte marítimo.

La política de la Marina Mercante y del transporte marítimo, no se limita, lógicamente, al espacio físico portuario, sino que se extiende a lo que el legislador ha denominado "zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción", e incluso fuera de ellas cuando regula un sector de actividad económica que actúa o puede actuar en todas las aguas navegables.

¿Qué establece la legislación estatal acerca de la marina mercante?

En lo que se refieren al régimen de la Marina Mercante, las líneas directrices que informan el texto son las siguientes:

• a) Delimitación de las competencias marítimas del Estado, concretando la definición de conceptos establecidos en la Constitución, Estatutos de Autonomía y en la legislación vigente.
• b) La consolidación del proceso de unificación y, en todo caso, la armonización o aproximación de los sistemas y legislaciones marítimas europeas -impulsado por el Acta Única- obliga a un nuevo redimensionamiento de las estructuras socio-económicas, también en el sector marítimo, para abordar la realización efectiva del Mercado Único Interior en 1993.
• c) Supresión de ciertas trabas administrativas existentes en el sector marítimo, dentro del principio de la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, matizado por las exigencias de la economía general, el de la defensa de los usuarios y el de la subordinación de la riqueza a los intereses generales del país, recogidos en los artículos 38, 51 y 128 de la Constitución Española.
• d) Reorganización y modernización de la Administración marítima, tanto a nivel central (Dirección General de la Marina Mercante) como a nivel periférico (Capitanías Marítimas), en concordancia con la necesaria especialización que demanda la complejidad técnica del tráfico marítimo civil. La creación de las Capitanías Marítimas como nuevos órganos periféricos, de carácter exclusivamente civil, supone la cesación de la delegación de funciones marítimas civiles que venían ejerciendo las Comandancias y Ayudantías Militares de Marina y la definitiva separación de la gestión administrativa de la marina civil y de la marina de guerra.
• e) Creación de una sociedad estatal denominada"Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima", que asume la prestación de determinados servicios que demandan mayor libertad de gestión, tales como la seguridad y el salvamento marítimo o la lucha contra la contaminación.
• f) Creación de un Registro especial de buques y empresas navieras adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y con sede en las islas Canarias, que posibilite la competitividad de nuestras empresas navieras a través de una serie de medidas homologables a las existentes en registros similares de países miembros de la Comunidad Económica Europea.
• g) Finalmente, se regula a la luz de los principios constitucionales y la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional, la potestad sancionadora de la Administración en el ámbito de la marina civil, con derogación de la Ley Penal y Disciplinaria de la Marina Mercante, y establecimiento de un régimen de infracciones y sanciones de aplicación en el ámbito marítimo, en tres órdenes que atienden al bien jurídico afectado: la seguridad marítima; el tráfico marítimo, y la contaminación del medio marino producida desde buques, plataformas fijas u otras instalaciones situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción.

Son objetivos de la política de la Maria Mercante:

• 1. La tutela de la seguridad de la vida humana en la mar.
• 2. La tutela de la seguridad de la navegación marítima.
• 3. La tutela de la seguridad marítima.
• 4. La protección del medio ambiente marino.
• 5. La existencia de los servicios de transporte marítimo que demanden las necesidades del país.
• 6. El mantenimiento de las navegaciones de interés público.