¿Cuál es la naturaleza jurídica de los pliegos de cláusulas administrativas?
Los pliegos son documentos típicos en la contratación administrativa española. La Real Academia Española los define como aquel "documento en el que constan las cláusulas de un contrato o subasta
". Simplificada o básicamente puede servirnos esta definición, que completaremos con otros aspectos de un instrumento esencial en la contratación administrativa.
Los pliegos contienen la práctica totalidad de derechos y obligaciones de las partes del contrato administrativo. Es decir, tanto la Administración contratante como el empresario contratista encuentran en los pliegos la definición de sus derechos y obligaciones. Sólo el contrato puede completar el catálogo de derechos y obligaciones y concretar el modo de ejercicio, en su caso.
Sabiendo que ese es el contenido de los pliegos es fácil entender que se trata de un documento esencial, clave en la contratación pública, pues su relevancia jurídica es enorme. Ello ha llevado a la jurisprudencia a acuñar el aforismo de que "el pliego es ley del contrato."
La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, al igual que sus precedentes, distingue dos categorías de pliegos de cláusulas administrativas (artículos 121 y 122 Ley Contratos Sector Público). En ambos casos, y como manifestación del principio de jerarquía normativa, los pliegos han de respetar lo establecido por la Ley de Contratos del Sector Público (y también por las demás) y sus normas de desarrollo.
Y, de acuerdo con este mismo principio, los pliegos de cláusulas administrativas particulares habrán de respetar lo establecido por los pliegos generales, cuando hayan sido aprobados éstos, y también los contratos han de ajustar su contenido al de los pliegos particulares, cuyas cláusulas se consideran parte integrante de los mismos.
En el caso de que en los pliegos particulares se propongan estipulaciones contrarias a las establecidas por los pliegos generales, será preceptivo que informe previamente la Junta Consultiva de Contratación Administrativa.
¿Qué tipos de pliegos de cláusulas administrativas existen?
Pliego de cláusulas administrativas generales
En primer lugar, los pliegos de cláusulas administrativas generales pueden ser aprobados por las distintas Administraciones Públicas territoriales, resultando de aplicación a los contratos del mismo tipo que celebren en lo sucesivo.
En el ámbito de la Administración General del Estado, los pliegos de cláusulas administrativas generales han de ser aprobados por el Consejo de Ministros, a iniciativa de los Ministerios interesados, a propuesta del Ministro de Hacienda y Función Pública, y previo dictamen del Consejo de Estado. Estos pliegos servirán para los órganos de contratación de la Administración General del Estado, sus Organismos autónomos, Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y demás entidades que gocen de la condición de Administraciones Públicas integrantes del sector público estatal.
Las Comunidades Autónomas y las Entidades locales también pueden aprobar pliegos de cláusulas administrativas generales, conforme a sus normas específicas, previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiera.
Pliego de cláusulas administrativas particulares
Los pliegos de cláusulas administrativas particulares (a diferencia de los generales, cuya aprobación es potestativa) son de existencia obligatoria en todos los expedientes de contratación (a excepción de los contratos menores, para los que la Ley dispensa de la mayoría de trámites y documentos). Por eso, el artículo 122.1 Ley Contratos Sector Público expresa en términos imperativos que: "los pliegos de cláusulas administrativos particulares deberán aprobarse previamente a la autorización del gasto o conjuntamente con ella, y siempre antes de la licitación del contrato, o de no existir ésta, antes de su adjudicación, y solo podrán ser modificados con posterioridad por error material, de hecho o aritmético. En otro caso, la modificación del pliego conllevará la retroacción de actuaciones."
La aprobación del pliego de cláusulas administrativas particulares corresponde al órgano de contratación, previo informe del servicio jurídico en la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y demás Administraciones Públicas integrantes del sector público estatal (informe que no será necesario cuando se ajuste a un modelo de pliego que haya sido previamente objeto de tal informe). En las Entidades locales, han de informar previamente el Secretario (o en su caso al titular del órgano que tenga atribuida la función de asesoramiento jurídico en los municipios a los que se aplica el régimen de gran población) y el Interventor.
Respecto al contenido de los pliegos de cláusulas administrativas particulares, y tal como adelantábamos más arriba, el artículo 122.2 Ley Contratos Sector Público concreta que habrán de incluir "los criterios de solvencia y adjudicación del contrato; las consideraciones sociales, laborales y ambientales que como criterios de solvencia, de adjudicación o como condiciones especiales de ejecución se establezcan; los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato; la previsión de cesión del contrato salvo en los casos en que la misma no sea posible; la obligación del adjudicatario de cumplir las condiciones salariales de los trabajadores conforme al Convenio Colectivo sectorial de aplicación; y las demás menciones requeridas por la Ley y sus normas de desarrollo.".
Asimismo, los pliegos de cláusulas administrativas particulares también podrán establecer penalidades para los casos de incumplimiento o de cumplimiento defectuoso de la prestación que afecten a características de la misma, en especial cuando se hayan tenido en cuenta para definir los criterios de adjudicación, o atribuir a la puntual observancia de estas características el carácter de obligación contractual esencial.
En cuanto al concreto clausulado de los pliegos particulares, resulta de gran interés acudir al aún vigente Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (la norma reglamentaria que a esta fecha desarrolla la Ley de Contratos del Sector Público, aprobada por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre), en el cual se ofrecen unas pautas de gran utilidad para la elaboración de los pliegos en función del tipo de contrato a celebrar.
Finalmente, es importante también tener en cuenta que los órganos de contratación pueden aprobar modelos de pliegos particulares para determinadas categorías de contratos de naturaleza análoga. Se trata de los conocidos comúnmente como pliegos tipo y que ofrecen, entre otras razones de economía de gestión administrativa, la ya mencionada de que en tales casos no es preciso el informe del servicio jurídico para cada pliego, sino que basta con el informe emitido para el modelo de pliego.
¿Qué es el pliego de prescripciones técnicas?
El pliego de prescripciones técnicas es uno de los documentos que integra el expediente de contratación, diferenciándose entre pliego de condiciones técnicas generales, a aprobar por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro correspondiente, previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, y pliego de condiciones técnicas particulares, a aprobar por el órgano de contratación con anterioridad a la autorización del gasto o conjuntamente con ella y siempre antes de la licitación del contrato, o de no existir esta, antes de su adjudicación.
Su contenido está compuesto por las prescripciones técnicas que hayan de regir la realización de la prestación y la definición de sus calidades, sus condiciones sociales y ambientales, de conformidad con los requisitos que para cada contrato establece la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, la Ley).
En el ámbito europeo, la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, define las "especificaciones técnicas" según el tipo de contrato:
- a) cuando se trate de contratos públicos de obras, se consideran tales "el conjunto de las prescripciones técnicas contenidas principalmente en los pliegos de la contratación, en las que se definan las características requeridas de un material, producto o suministro, y que permitan caracterizarlos de manera que respondan a la utilización a que los destine el poder adjudicador; asimismo, los procedimientos de aseguramiento de la calidad, la terminología, los símbolos, las pruebas y métodos de prueba, el envasado, marcado y etiquetado, las instrucciones de uso y los procesos y métodos de producción en cualquier fase del ciclo de vida de las obras; incluyen asimismo las reglas de elaboración del proyecto y cálculo de las obras, las condiciones de prueba, control y recepción de las obras, así como las técnicas o métodos de construcción y todas las demás condiciones de carácter técnico que el poder adjudicador pueda prescribir, por vía de reglamentación general o específica, en lo referente a obras acabadas y a los materiales o elementos que las constituyan";
- b) cuando se trate de contratos públicos de suministro o de servicios, se entiende por especificación técnica "aquella especificación que figure en un documento en la que se definan las características exigidas de un producto o de un servicio, como, por ejemplo, los niveles de calidad, los niveles de comportamiento ambiental y climático, el diseño para todas las necesidades (incluida la accesibilidad de las personas con discapacidad) y la evaluación de la conformidad, el rendimiento, la utilización del producto, su seguridad, o sus dimensiones; asimismo, los requisitos aplicables al producto en lo referente a la denominación de venta, la terminología, los símbolos, las pruebas y métodos de prueba, el envasado, marcado y etiquetado, las instrucciones de uso, los procesos y métodos de producción en cualquier fase del ciclo de vida del suministro o servicio, así como los procedimientos de evaluación de la conformidad" (Anexo VII).
Conforme a nuestra legislación, el pliego de prescripciones técnicas particulares ha de ser aprobado, como antes indicábamos, por el órgano de contratación con anterioridad a la autorización del gasto o conjuntamente con ella, y siempre antes de la licitación del contrato, o de no existir ésta, antes de su adjudicación, si bien cabe que, previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro correspondiente, establezca pliegos de prescripciones técnicas generales a que hayan de ajustarse la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y demás entidades que gocen de la condición de Administraciones Públicas integrantes del sector público estatal.
La Ley, en el mismo sentido que las directivas comunitarias, tras definir en su artículo 125 una serie de conceptos, establece una serie de reglas para el establecimiento de prescripciones técnicas con objeto de evitar que éstas produzcan un efecto discriminatorio o impida la concurrencia. Por eso el artículo 126.1 expresa que: "las prescripciones técnicas proporcionarán a los empresarios acceso en condiciones de igualdad del procedimiento de contratación y no tendrán por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de la contratación pública a la competencia".
En la medida de lo posible, las prescripciones técnicas deben tener en cuenta criterios de accesibilidad universal y diseño para todos como los definidos en el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, y siempre que el objeto afecte o pueda afectar al medio ambiente, aplicando criterios de sostenibilidad y protección ambiental, de acuerdo con las definiciones y principios del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación.
Las distintas reglas que establece este artículo 126 persiguen la mejor definición de las condiciones en que se deben desarrollar las prestaciones del contratista, sin menoscabar la concurrencia, sin que sea posible, por ejemplo, mencionar marcas de productos salvo casos excepcionales.
