Pliego de cláusulas administrativas

¿Cuál es la naturaleza jurídica de los pliegos de cláusulas administrativas?

Los pliegos son documentos típicos en la contratación administrativa española. La Real Academia Española los define como aquel "documento en el que constan las cláusulas de un contrato o subasta". Simplificada o básicamente puede servirnos esta definición, que completaremos con otros aspectos de un instrumento esencial en la contratación administrativa.

Los pliegos contienen la práctica totalidad de derechos y obligaciones de las partes del contrato administrativo. Es decir, tanto la Administración contratante como el empresario contratista encuentran en los pliegos la definición de sus derechos y obligaciones. Sólo el contrato puede completar el catálogo de derechos y obligaciones y concretar el modo de ejercicio, en su caso.

Sabiendo que ese es el contenido de los pliegos es fácil entender que se trata de un documento esencial, clave en la contratación pública, pues su relevancia jurídica es enorme. Ello ha llevado a la jurisprudencia a acuñar el aforismo de que "el pliego es ley del contrato."

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, al igual que sus precedentes, distingue dos categorías de pliegos de cláusulas administrativas (artículos 121 y 122 Ley de Contratos del Sector Público): pliegos de cláusulas administrativas generales y pliegos de cláusulas administrativas particulares. En ambos casos, y como manifestación del principio de jerarquía normativa, los pliegos han de respetar lo establecido por la Ley de Contratos del Sector Público (y también por las demás) y sus normas de desarrollo.

Y, de acuerdo con este mismo principio, los pliegos de cláusulas administrativas particulares habrán de respetar lo establecido por los pliegos generales, cuando hayan sido aprobados éstos, y también los contratos han de ajustar su contenido al de los pliegos particulares, cuyas cláusulas se consideran parte integrante de los mismos.

¿Qué tipos de pliegos de cláusulas administrativas existen?

Pliego de cláusulas administrativas generales

En primer lugar, los pliegos de cláusulas administrativas generales pueden ser aprobados por las distintas Administraciones Públicas territoriales, resultando de aplicación a los contratos del mismo tipo que celebren en lo sucesivo.

En el ámbito de la Administración General del Estado, los pliegos de cláusulas administrativas generales han de ser aprobados por el Consejo de Ministros, a iniciativa de los Ministerios interesados, a propuesta del Ministro de Hacienda y Función Pública, y previo dictamen del Consejo de Estado. Estos pliegos servirán para los órganos de contratación de la Administración General del Estado, sus Organismos autónomos, Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y demás entidades que gocen de la condición de Administraciones Públicas integrantes del sector público estatal (art. 121 de la Ley de Contratos del Sector Público).

Pliego de cláusulas administrativas particulares

Los pliegos de cláusulas administrativas particulares (a diferencia de los generales, cuya aprobación es potestativa) son de existencia obligatoria en todos los expedientes de contratación (a excepción de los contratos menores, para los que la Ley dispensa de la mayoría de trámites y documentos). Por eso, el artículo 122.1 de la Ley de Contratos del Sector Público expresa en términos imperativos que: "los pliegos de cláusulas administrativos particulares deberán aprobarse previamente a la autorización del gasto o conjuntamente con ella, y siempre antes de la licitación del contrato, o de no existir ésta, antes de su adjudicación, y solo podrán ser modificados con posterioridad por error material, de hecho o aritmético. En otro caso, la modificación del pliego conllevará la retroacción de actuaciones."

La aprobación del pliego de cláusulas administrativas particulares corresponde al órgano de contratación, previo informe del servicio jurídico en la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y demás Administraciones Públicas integrantes del sector público estatal (informe que no será necesario cuando se ajuste a un modelo de pliego que haya sido previamente objeto de tal informe). En las Entidades locales, han de informar previamente el Secretario (o en su caso al titular del órgano que tenga atribuida la función de asesoramiento jurídico en los municipios a los que se aplica el régimen de gran población) y el Interventor.

Respecto al contenido de los pliegos de cláusulas administrativas particulares, y tal como adelantábamos más arriba, el artículo 122.2 de la Ley de Contratos del Sector Público concreta que habrán de incluir "los criterios de solvencia y adjudicación del contrato; las consideraciones sociales, laborales y ambientales que como criterios de solvencia, de adjudicación o como condiciones especiales de ejecución se establezcan; los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato; la previsión de cesión del contrato salvo en los casos en que la misma no sea posible; la obligación del adjudicatario de cumplir las condiciones salariales de los trabajadores conforme al Convenio Colectivo sectorial de aplicación; y las demás menciones requeridas por la Ley y sus normas de desarrollo."

Asimismo, los pliegos de cláusulas administrativas particulares también podrán establecer penalidades para los casos de incumplimiento o de cumplimiento defectuoso de la prestación que afecten a características de la misma, en especial cuando se hayan tenido en cuenta para definir los criterios de adjudicación, o atribuir a la puntual observancia de estas características el carácter de obligación contractual esencial.

En cuanto al concreto clausulado de los pliegos particulares, resulta de gran interés acudir al aún vigente Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (la norma reglamentaria que a esta fecha desarrolla la Ley de Contratos del Sector Público, aprobada por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre), en el cual se ofrecen unas pautas de gran utilidad para la elaboración de los pliegos en función del tipo de contrato a celebrar.

Finalmente, es importante también tener en cuenta que los órganos de contratación pueden aprobar modelos de pliegos particulares para determinadas categorías de contratos de naturaleza análoga. Se trata de los conocidos comúnmente como pliegos tipo y que ofrecen, entre otras razones de economía de gestión administrativa, la ya mencionada de que en tales casos no es preciso el informe del servicio jurídico para cada pliego, sino que basta con el informe emitido para el modelo de pliego.