Potestades administrativas

¿En qué consiste la potestad?

El concepto de potestad resulta directamente referible a todas las áreas o parcelas del mundo del derecho. El Derecho Constitucional está, por ejemplo, lleno de ellas, hasta el punto de que las funciones de mayor nivel del Estado se califican así, como "potestades". Tal cosa ocurre con la potestad legislativa en los artículos 66.2 de la Constitución ("las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado") y en el 82 CE ("las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior"). Lo mismo sucede también con la potestad ejecutiva en el artículo 97 de la Constitución y dentro de ella con la reglamentaria ("el Gobierno .../... Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes"). Y lo propio acontece, por último, con la función jurisdiccional (artículo 117 CE): "El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan". Y si salimos de estas tres funciones políticas superiores, de estos tres clásicos poderes del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial) encontraremos más ejemplos de potestades en el texto constitucional. El artículo 133.1 CE se refiere por ejemplo a la potestad originaria para establecer los tributos, que la misma Constitución atribuye exclusivamente al Estado y supedita a su articulación mediante ley.

Encontramos también frecuentemente potestades en el Derecho Civil como -su mismo nombre es expresivo- la "patria potestad". En este preciso ámbito privado y en especial en aquella rama que es el Derecho de Familia moran las llamadas "potestades-función" cuya denominación deriva de que no se ejercen en beneficio propio del que las actúa sino, bien al contrario, en el de la persona destinataria de la acción. La ya citada "patria potestad" es en sí misma un agregado de potestades-función como también lo es el conjunto de poderes que ejerce el tutor... En este mismo Derecho Civil existente regulaciones de la llamada potestad doméstica (artículo 83 del Código Civil).

En el Derecho Laboral también hay potestades como las disciplinarias o las de dirección del empleador. Pero es precisamente el Derecho Administrativo, por propia esencia, el substrato más fecundo para el desarrollo de las potestades.

¿Qué son las potestades administrativas?

Las Administraciones Públicas son creaciones del Derecho, son sujetos de Derecho. Ciertamente el Poder ha existido siempre, como también lo han hecho las relaciones de dominación, pero esa evidencia histórica no significa que en los Estados Democráticos los entes que canalizan ese Poder, en concreto el Poder Público, tengan otra razón previa de existencia (transcendente o de cualquier otra naturaleza) distinta de la voluntad creadora de los ciudadanos a través de sus leyes. Son, pues, los ciudadanos, promulgando una Constitución primero y unas Leyes después, los que deciden darle parte del Poder Soberano que ostentan a unos precisos encargados que son las Administraciones Públicas; además les confieren ese Poder condicionadamente, es decir, se lo dan para que desarrollen las funciones precisas que esos mismos ciudadanos les asignan y para que lo hagan en la manera en la que ellos quieren.

Todo ese conjunto de ideas genéricas podemos resumirlo en la idea de que las Administraciones Públicas son sujetos creados y regidos por las leyes. Esa creación jurídica de las Administraciones se plasma en la atribución de personalidad jurídica. Por decisión creadora de los ciudadanos nacen unos concretos sujetos de Derecho: las Administraciones.

Los ciudadanos, a través de las leyes que sus representantes promulgan, crean Administraciones y les asignan unas determinadas funciones. Pero ese origen pura y estrictamente jurídico y esa encomienda de funciones determinan que las Administraciones Públicas tengan un título especial y reforzado de vinculación con las leyes. Este férreo sistema de control por las leyes es denominado como "sistema de vinculación positiva". Y es que, a diferencia de los seres humanos, que como emanación de su libertad podrán realizar todo aquello que la ley no les prohíba hacer, las Administraciones Públicas sólo podrán realizar aquello que las leyes les permitan hacer. Tal mandato de especial e intensa juridicidad se encuentra en los artículos 9.3, 103 y 106 de la Constitución. Según el 103 CE las Administraciones tienen que actuar con "sometimiento pleno a la ley y al Derecho". Esa realidad ha sido puesta de manifiesto, por ejemplo, en la STS, Sala Tercera, de 26 de noviembre de 1990, , en la que se dice que "es conocido que la Administración no tiene otros poderes que los que la Ley le atribuye, de manera que lege silente aquélla carece de esa potestad reglamentaria o de cualquier otra".

Pues bien, después de su creación, aquella asignación de poderes a las Administraciones Públicas se produce precisamente a través de potestades. Se asigna potestades, es decir, concretos poderes públicos, facultades dotadas de imperium, a las Administraciones con el fin de que puedan desarrollar sus tareas. Visto desde esta perspectiva, que es la que se encuentra en la definición de potestades dada por Santamaría Pastor, observamos que las potestades no son lo mismo que las competencias, y que las potestades tampoco son lo mismo que las concretas atribuciones que se le asignen a una Administración.

Las potestades serían como conjuntos de competencias en las que está presente el Poder, en las que se aprecia con claridad la posición de supremacía que una Administración ostenta frente a los demás sujetos. Y así podemos hablar de la potestad expropiatoria, podemos también hablar de la potestad reglamentaria o hacerlo con la potestad sancionadora. Son todas ellas manifestaciones evidentes de Poder.

Según se ha indicado al principio, las potestades fueron desgajadas por la doctrina del tronco común de los derechos subjetivos de manera que, como la doctrina viene resaltando, la comprensión completa de su realidad se obtiene precisamente de su contraste con los derechos subjetivos.

¿Qué clases de potestades existen?

Los distintos tratadistas a la hora de ordenar y clasificar las potestades suelen detenerse de manera más o menos clara en los siguientes grandes grupos:

Públicas y privadas

Según se vino indicando, la de potestad es una categoría global del Derecho, de manera que hallamos potestades en el ámbito del Derecho Privado, como es la patria potestad, o en el Derecho Público. Ambas clases de potestades comparten buena parte de elementos pero divergen en otros. Y si la realidad común de las potestades era, como vimos, que no se ejercen en beneficio de aquél que las actúa sino de otro, la distinción entre las potestades públicas y las privadas podríamos situarlo en que, en las primeras, esa satisfacción ajena se dirige al interés general mientras que en las segundas a una o varias personas concretas (en la patria potestad, los concretos hijos del que la ejerce).

Autoatribuidas y heteroatribuidas

En el encuadramiento general que hemos realizado para explicar lo que son las potestades administrativas hemos hablado de la creación de las Administraciones por la ley, de su sujeción férrea a esa misma norma -y lo hemos llamado principio de vinculación positiva- y de la asignación a las Administraciones, por la misma ley, de las potestades.

En ese sentido todas las potestades serían heteroatribuidas ya que les vendrían dadas a las Administraciones por los ciudadanos. Sin embargo, existe una excepción a esa regla. Una excepción que deriva de las facultades que las Administraciones Públicas tienen de producir, ellas mismas, normas jurídicas, esto es de la potestad (de esta genérica potestad nacerán otras potestades específicas) de dictar disposiciones reglamentarias. Pues bien, en los reglamentos que dicten, siempre, eso sí, con respeto pleno a la ley y dentro de las facultades amplias conferidas por ella, las Administraciones pueden atribuirse a sí mismas potestades; por ejemplo, de naturaleza interna, para crear, modificar o extinguir oficinas públicas y servicios administrativos.

Regladas y discrecionales

La última clasificación, que sin duda además es la más fecunda de todas, es la que distingue entre potestades regladas y discrecionales.

En las regladas en la ley determina agotadoramente todas y cada una de las condiciones del ejercicio de la potestad, de modo que construya un supuesto legal completo y una potestad aplicable al mismo también definida en todos sus extremos y consecuencias.

Por el contrario, en otros supuestos la ley puede definir -pues tal cosa es inherente a la existencia misma de la potestad- algunas de las condiciones del ejercicio de dicha potestad, pero, en otras, remite a la estimación subjetiva de la Administración.

Un ejemplo clásico de potestad reglada es la sancionadora; aspecto reglado que además es consecuencia de la aplicabilidad a las sanciones administrativas de algunos de los principios clásicos del derecho punitivo como es el de legalidad en las infracciones y sanciones, la tipicidad, la garantía de procedimiento, etc. Todos estos principios llevan a que la potestad sancionadora tenga la condición de férreamente reglada.

Un ejemplo de potestad discrecional está en el planeamiento urbanístico, en el cual existen muchos aspectos que están establecidos por la ley (clases de planes, contenidos, procedimientos de aprobación) pero otros, como el colocar un parque o un mercado o unas edificaciones más al norte, al sur, al este o al oeste, es cuestión delegada a la apreciación discrecional del órgano administrativo.