Patrimonio de las Administraciones Públicas

¿Cuál es el Patrimonio de las Administraciones Públicas?

La Constitución contempla diversas clases de bienes cuya titularidad corresponde a los entes públicos, como los reservados al sector público (artículo 128.2), los de dominio público y los comunales (artículo 132.1 Constitución Española), así como los patrimoniales (artículo 132.2 Constitución Española).

Por tanto, el texto constitucional reconoce dentro de los correspondientes a las Administraciones Públicas los bienes de dominio público y los patrimoniales, si bien tradicionalmente los textos legales se han limitado a enumerar los que integran cada categoría y a delimitar su régimen jurídico.

La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Publicas, considera, en el artículo 3, que dicho patrimonio está constituido "por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos", sin que formen parte del mismo "el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería".

El patrimonio público pasa así a definirse como un conjunto de bienes y derechos que, de acuerdo con el artículo 4 de la misma Ley 33/2003, de 3 de noviembre, pueden estar sujetos a un doble régimen: de carácter jurídico público (los bienes y derechos demaniales), y de carácter jurídico privado (los patrimoniales).

A tenor del artículo 7 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo titularidad de aquellas Administraciones, no tengan el carácter de demaniales.

Mediante el Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, se aprobó el Reglamento General de la citada Ley 33/2003, de 3 de noviembre, que la desarrolla en muchos aspectos a los que a continuación se alude.

¿Bajo qué régimen jurídico se rigen?

La cualidad de bien o derecho patrimonial implica, según se ha referido, la sujeción a un régimen jurídico especial, que se diseña comenzado por la sumisión de la gestión y de la administración a los principios siguientes: eficiencia y economía en la gestión; eficacia y rentabilidad en la explotación de estos bienes y derechos; publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación de dichos bienes; identificación y control a través de inventarios o registros adecuados; y colaboración y coordinación entre las diferentes Administraciones Públicas, con el fin de optimizar la utilización y el rendimiento de sus bienes.

Además, se prevé que la gestión de los bienes patrimoniales coadyuve, en todo caso, al desarrollo y a la ejecución de las distintas políticas públicas en vigor y, en particular, al de la política de vivienda, en coordinación con las Administraciones competentes.

Aunque los bienes y derechos patrimoniales de las Administraciones públicas no gozan del mismo régimen exorbitante de protección que los de dominio público, no por ello quedan sometidos a igual régimen que el de los bienes y derechos de los particulares, lo que, en principio, se justifica por la finalidad a la que están destinados.

[[Una de las principales características del régimen jurídico de esta clase de bienes y derechos se concreta en la existencia de un privilegio de exclusión de la ejecución procesal]], recogida en el artículo 23 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, al prohibir a cualquier tribunal o autoridad administrativa dictar providencia de embargo y despachar mandamientos de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales, cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública (artículo 23.1), lo que trae causa inmediata de la jurisprudencia constitucional, pues la sentencia 166/1998, de 15 de julio, declaró la embargabilidad de los bienes patrimoniales que no se encuentren materialmente afectados a un uso o servicio público.

La facultad de investigación viene referida a la situación de los bienes y derechos que pudieran formar parte del patrimonio, a fin de determinar la titularidad de los mismos, cuando ésta no consta de modo cierto, para lo que ha de seguirse un procedimiento, iniciado de oficio o a instancia de un tercero, que puede dar lugar a la percepción de un premio.

La facultad de deslinde ha de ejercitarse cuando los límites entre los inmuebles sean imprecisos o existan indicios de usurpación, requiriendo igualmente un procedimiento administrativo previo que, mientras se esté tramitando, impide el inicio de uno judicial con igual pretensión.

La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, confiere a los bienes patrimoniales un carácter residual, de ahí que no se requiera su calificación individual, ya que, salvo disposición legal en contrario, los bienes y derechos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos se entienden adquiridos con el carácter de patrimoniales, sin perjuicio de su posterior afectación al uso general o al servicio público.

Por ley tiene lugar la adquisición de los bienes inmuebles sin dueño -los "bienes mostrencos"- cuyo titular exclusivo es siempre el Estado, con exclusión de los demás entes territoriales (sentencia del Tribunal Constitucional 58/1982, de 27 de julio), lo que implica que no hay necesidad de que medie acto o declaración alguna por parte de la Administración General del Estado. También corresponden a la Administración General del Estado los saldos y los depósitos abandonados, entendiendo por tales los valores, el dinero y los demás bienes muebles depositados en la Caja General de Depósitos y en entidades de crédito, sociedades o agencias de valores o cualesquiera otras entidades financieras, así como los saldos de cuentas corrientes, libretas de ahorro u otros instrumentos similares abiertos en estos establecimientos, respecto de los cuales no se haya practicado gestión alguna por los interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad en el plazo de veinte años.

Las adquisiciones de bienes y derechos a título oneroso y de carácter voluntario se rigen por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, y, supletoriamente, por las normas del Derecho privado, civil o mercantil.

Las adquisiciones a título gratuito, en concreto, por herencia, por legado, por donación, o por sucesión legítima o abintestato, están rodeadas de unas cautelas para evitar que la Administración sufra algún perjuicio. Así, en cuanto a la aceptación de las herencias, se entiende hecha siempre a beneficio de inventario. En los demás modos de adquirir solo cabe su aceptación cuando llevan aparejados gastos o están sometidos a alguna condición o modo oneroso si el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere, según tasación pericial; en otro caso, la disposición únicamente podrá aceptarse si concurren razones de interés público debidamente justificadas.

La Ley 33/2003. de 3 de noviembre, contiene normas sobre la explotación de los bienes y derechos patrimoniales de la Administración General del Estado que no estén destinados a ser enajenados y sean susceptibles de aprovechamiento rentable.

La explotación de estos bienes y derechos se puede efectuar por medio de cualquier negocio jurídico, típico o atípico, aunque los contratos que se celebren no podrán tener una duración superior a veinte años, incluidas las prórrogas. Para ello ha de seguirse un procedimiento a fin de que la adjudicación se realice por concurso.

La regulación actual de los bienes y derechos patrimoniales ha ampliado las posibilidades de actuación de la Administración en este ámbito y ha incorporado al acervo de la gestión patrimonial nuevas categorías negociales.

El régimen jurídico de estos negocios, como la explotación, la enajenación, la cesión o la permuta de bienes o derechos patrimoniales se caracteriza por estar regido, en cuanto a su preparación y a su adjudicación, por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, y sus disposiciones de desarrollo y, supletoriamente, por la legislación de contratos de las Administraciones Públicas; en cuanto a sus efectos y a su extinción se aplican la mencionada Ley y las normas de Derecho privado.

¿Qué es el patrimonio empresarial?

La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, dedica algunas disposiciones a la ordenación de un patrimonio específico, el patrimonio empresarial de la Administración General del Estado (artículos 166 y siguientes de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre), aunque no se limita a regular la parte patrimonial del régimen de las entidades públicas, sino que incluye normas sobre el régimen de funcionamiento, el modo de adscripción o la vinculación entre la actividad y las instrucciones que se le proporcionen desde los órganos de adscripción..

Estas disposiciones serán de aplicación a las siguientes entidades:

• a) Las entidades públicas empresariales.
• b) Las entidades de Derecho público vinculadas a la Administración General del Estado o a sus organismos públicos cuyos ingresos provengan, al menos en un 50 por ciento, de operaciones realizadas en el mercado.
• c) Las sociedades mercantiles estatales, entendiendo por tales aquellas sobre la que se ejerce control estatal.

Las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad anónima, cuyo capital sea en su totalidad de titularidad, directa o indirecta, de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos, se regirán por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre y por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sean de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y de contratación.

También formarán parte del patrimonio de la Administración General del Estado los fondos propios, expresivos de la aportación de capital del Estado, de las entidades públicas empresariales, que se registrarán en la contabilidad patrimonial del Estado como el capital aportado para la constitución de estos organismos. Estos fondos generan a favor del Estado derechos de participación en el reparto de las ganancias de la entidad y en el patrimonio resultante de su liquidación.

La adquisición de títulos representativos del capital de sociedades mercantiles, por suscripción o por compra, bien de futuros como de opciones, cuyo activo subyacente esté constituido por acciones, ha de acordarse por el Ministro de Hacienda, previa autorización, en su caso, del Consejo de Ministros, con informe previo de la Dirección General del Patrimonio del Estado, si se trata de la Administración General del Estado, o por los directores o presidentes de los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración de que se trate.

¿Cuál es el patrimonio del Estado?

El patrimonio del Estado constituye una categoría especial del patrimonio de las Administraciones Públicas, pues se integra, según la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, por el patrimonio de la Administración General del Estado y por los patrimonios de los organismos públicos que se encuentren en relación de dependencia o de vinculación con la misma.

La gestión, administración y explotación de los bienes y derechos del patrimonio del Estado cuya titularidad corresponda a la Administración General del Estado, incumbe al Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General del Patrimonio del Estado, y la de aquellos que sean titularidad de los organismos públicos, se atribuye a éstos, de acuerdo con lo señalado en sus normas de creación o de organización y funcionamiento o en sus estatutos, con sujeción en todo caso a la mencionada Ley.