Monumentos histórico-artísticos

¿Dónde se regula su protección?

Conviene señalar al efecto que esta Ley pretende establecer el estatuto peculiar de unos determinados bienes que, por estar dotados de singulares características, resultan portadores de unos valores que les hacen acreedores de especial consideración y protección.

El artículo 149.1.28ª de la Constitución señala como competencia exclusiva del Estado la "defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas".

Los distintos estatutos de autonomía de las comunidades recurrentes asumen competencias exclusivas en materia de patrimonio histórico, artístico, monumental y arqueológico y en archivos, bibliotecas y museos que no sean de titularidad estatal, dejando siempre a salvo la competencia del Estado prevista en el artículo 149.1.28ª ya citado. Pero, además, les atribuyen también competencia exclusiva en materia de cultura.

Esa atribución de competencia en la materia a las comunidades autónomas se extiende a todo el patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico, puesto que sólo se atribuye expresamente al Estado en cuanto a la defensa contra la exportación y la expoliación o a los museos, bibliotecas, y archivos de su titularidad.

Las comunidades autónomas recurrentes entienden, pues, que el Estado no puede asumir otras competencias en la materia que no sean las de defensa del patrimonio contra la expoliación y la exportación en sentido estricto, pero el Abogado del Estado defiende, por el contrario, que el patrimonio histórico se inserta, a estos efectos, en el concepto de cultura, no siendo posible un reparto de competencias en régimen de exclusividad, sino que se precisa una intervención paralela y concurrente que se justificaría en el artículo 149.2 del texto constitucional y que serviría así para ampliar el ámbito de competencias estatales más allá de las simples actuaciones de defensa contra la expoliación.

No hay duda de que estos bienes, por su naturaleza, forman parte de la cultura de un país y, por tanto, del genérico concepto constitucional de la "cultura"; es posible por ello hallar en la referida integración fundamento para una competencia estatal más amplia que la derivada del concreto título competencial antes enunciado. Como el Tribunal Constitucional ya ha tenido ocasión de señalar (STC 49/1984, STC 157/1985 y STC 106/1987), "la cultura es algo de la competencia propia e institucional, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas...". "Esta es la razón a que obedece el artículo 149.2 de la Constitución en el que después de reconocer la competencia autonómica se afirma una competencia estatal, poniendo el acento en el servicio de la cultura como deber y atribución esencial".

Debe, pues, afirmarse la existencia de una competencia concurrente del Estado y las comunidades autónomas en materia de cultura con una acción autonómica específica, pero reteniéndola también el Estado "en el área de preservación del patrimonio cultural común, y en aquello que precise de tratamientos generales o que haga menester esa acción pública cuando los fines culturales no pudieran lograrse desde otras instancias" (STC 49/1984)).

La integración de la materia relativa al patrimonio histórico-artístico en la más amplia que se refiere a la cultura permite hallar fundamento a la competencia del Estado para regular aquélla. Y si la cuestionada Ley 16/1985 pretende, como hemos dicho, establecer el estatuto peculiar de estos bienes, en ese amplio designio se comprende, en primer lugar, lo relativo a "los tratamientos generales" a los que se refiere la citada STC 49/1984 y entre ellos, específicamente, aquellos principios institucionales que reclaman una definición unitaria, puesto que se trata del Patrimonio Histórico Español en general (Preámbulo y art 1.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio).

Hay que agregar que la delimitación de las competencias exclusivas autonómicas permite al Estado regular aquellas materias que no hayan sido estatutariamente asumidas por cada una de ellas.

Por último, la atribución de competencia exclusiva al Estado para la "defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación y respecto de museos, archivos y bibliotecas de titularidad estatal sin perjuicio de su gestión por las Comunidades Autónomas" (artículo 149.1.2ª Constitución española) comporta la necesidad de regular el ámbito concreto de esa actividad de protección y, en relación con la misma, aquellos aspectos que le sirven de presupuesto necesario.

No cabe sin embargo extender la competencia estatal a ámbitos no queridos por el constituyente, por efecto de aquella incardinación general del patrimonio histórico artístico en el término cultural, pues por esta vía se dejarían vacíos de contenido los títulos del bloque de la constitucionalidad que se limitan a regular una porción definida del amplio espectro de la misma. Existe en la materia que nos ocupa un título de atribución al Estado definido en el artículo 149.1.28ª de la Constitución al que se contrapone el que atribuye competencias a las comunidades con base en los estatutos de autonomía.

El Estado ostenta, pues, la competencia exclusiva en la defensa de dicho patrimonio contra la exportación y la expoliación, y las comunidades autónomas recurrentes en lo restante, según sus respectivos Estatutos; sin que ello implique que la eventual afectación de intereses generales o la concurrencia de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada no deban también tenerse presentes como límites que habrá que ponderar en cada caso concreto.

¿Cuál es el procedimiento para la declaración del bien?

Son monumentos aquellos bienes inmuebles que constituyen realizaciones arquitectónicas o de ingeniería u obras de escultura colosal siempre que tengan interés histórico, artístico, científico o social (art. 15 de la Ley 16/1985, de 25 de junio).

Del procedimiento general para la declaración de un bien como monumento destacamos los siguientes hitos:

a) Para los efectos de esta ley tienen la consideración de bienes inmuebles, además de los enumerados en el artículo 334 del Código Civil, cuantos elementos puedan considerarse consustanciales con los edificios y formen parte de los mismos o de su exorno o lo hayan formado, aunque en el caso de poder ser separados constituyan un todo perfecto de fácil aplicación a otras construcciones o a usos distintos del suyo original, cualquiera que sea la materia de que estén formados y aunque su separación no perjudique visiblemente al mérito histórico o artístico del inmueble al que están adheridos.

b) La incoación de expediente de declaración de interés cultural respecto de un bien inmueble determinará la suspensión de las correspondientes licencias municipales de parcelación, edificación o demolición en las zonas afectadas, así como de los efectos de las ya otorgadas. Las obras que por razón de fuerza mayor hubieran de realizarse con carácter inaplazable en tales zonas precisarán en todo caso, autorización de los Organismos competentes para la ejecución de esta ley. La suspensión a que hace referencia el apartado anterior dependerá de la resolución o caducidad del expediente incoado (art. 16 de la Ley 16/1985, de 25 de junio).

c) En los monumentos declarados bienes de interés cultural no podrá realizarse obra interior o exterior que afecte directamente al inmueble o a cualquiera de sus partes integrantes o pertenencias sin autorización expresa de los Organismos competentes para la ejecución de esta ley. Será preceptiva la misma autorización para colocar en fachadas o en cubiertas cualquier clase de rótulo, señal o símbolo, así como para realizar obras en el entorno afectado por la declaración. Las obras que afecten a los jardines históricos declarados de interés cultural y a su entorno, así como la colocación en ellos de cualquier clase de rótulo, señal o símbolo, necesitarán autorización expresa de los Organismos competentes para la ejecución de esta ley.

Queda prohibida la colocación de publicidad comercial y de cualquier clase de cables, antenas y conducciones aparentes en los jardines históricos y en las fachadas y cubiertas de los monumentos declarados de interés cultural. Se prohíbe también toda construcción que altere el carácter de los inmuebles a que hace referencia este artículo o perturbe su contemplación (art. 19 de la Ley 16/1985, de 25 de junio).

d) La declaración de un bien inmueble como monumento vincula a la actividad de Planificación. En efecto, la declaración de un conjunto histórico, sitio histórico o zona arqueológica, como bienes de interés cultural, determinará la obligación para el Municipio o Municipios en que se encontraren de redactar un Plan Especial de Protección del área afectada por la declaración u otro instrumento de planeamiento de los previstos en la legislación urbanística que cumpla en todo caso las exigencias en esta ley establecidas.

La aprobación de dicho Plan requerirá el informe favorable de la Administración competente para la protección de los bienes culturales afectados. Se entenderá emitido informe favorable transcurridos tres meses desde la presentación del Plan. La obligatoriedad de dicho Plan no podrá excusarse en la preexistencia de, otro planeamiento contradictorio con la protección, ni en la existencia previa de planeamiento general. El Plan a que se refiere el apartado anterior establecerá para todos los usos públicos el orden prioritario de su instalación en los edificios y espacios que sean aptos para ello. Igualmente contemplará las posibles áreas de rehabilitación integrada que permitan la recuperación del área residencial y de las actividades económicas adecuadas.

También deberá contener los criterios relativos a la conservación de fachadas y cubiertas e instalaciones sobre las mismas. Hasta la aprobación definitiva de dicho Plan el otorgamiento de licencias o la ejecución de las otorgadas antes de incoarse el expediente declarativo del conjunto histórico, sitio histórico o zona arqueológica, precisará resolución favorable de la Administración competente para la protección de los bienes afectados y, en todo caso, no se permitirán alineaciones nuevas, alteraciones en la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones.

Desde la aprobación definitiva del Plan a que se refiere este artículo, los Ayuntamientos interesados serán competentes para autorizar directamente las obras que desarrollen el planeamiento aprobado y que afecten únicamente a inmuebles que no sean Monumentos ni Jardines Históricos, ni estén comprendidos en su entorno, debiendo dar cuenta a la Administración competente para la ejecución de esta ley de las autorizaciones o licencias concedidas en el plazo máximo de diez días desde su otorgamiento.

Las obras que se realicen al amparo de licencias contrarias al Plan aprobado serán ilegales y la Administración competente podrá ordenar su reconstrucción o demolición con cargo al Organismo que hubiera otorgado la licencia en cuestión, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación urbanística sobre las responsabilidades por infracciones (art. 20 de la Ley 16/1985, de 25 de junio).