Monarquía parlamentaria

EL SISTEMA PARLAMENTARIO DE GOBIERNO

Si el sistema presidencialista responde a un estricto principio de separación de poderes, la doctrina entiende que el principio rector del sistema parlamentario es el de la confianza del Parlamento en el Gobierno.

Asimismo, la forma de gobierno parlamentaria es la única en la que la Historia juega un papel fundamental al surgir y desarrollarse a partir de meras costumbres constitucionales.

El origen de este sistema de gobierno se halla en la Inglaterra de la dinastía Hannover. Tras la Restauración y la Glorious Revolution de 1688, se establece un sistema que Locke describe como de separación de poderes, en el que el Parlamento ejerce el poder legislativo y el Rey el poder ejecutivo y el de las relaciones internacionales.

Poco a poco, este esquema sufre modificaciones, con el protagonismo, bajo el reinado de la Reina Ana, del Gabinete, un subcomité del Consejo Privado del Reino, que empieza a tener la costumbre de tratar los asuntos gubernamentales. A partir de 1714, el Rey deja de acudir a las reuniones del Gabinete, debido al poco interés que tenía en los asuntos de Inglaterra y según parece, a su limitado conocimiento de la lengua inglesa. Surge así la figura del Primer Ministro que, como presidente del Gabinete, informa al Rey de las deliberaciones de éste.

Los miembros del Gabinete, en tanto que subcomité del Consejo Privado del Reino, gozan de la confianza del Rey, pero va surgiendo paulatinamente la idea de que también han de gozar de la confianza del Parlamento. La idea surge como consecuencia del "impeachment", por la que el Parlamento, en tanto que tribunal de justicia, puede acusar y someter a juicio a los ministros. La responsabilidad estrictamente judicial se transforma en una responsabilidad política de los ministros del Gabinete ante el mismo Parlamento. Con el afianzamiento de la figura del Primer Ministro, la idea de que éste ha de contar con la confianza del Parlamento se consolida definitivamente: así, Lord North dimite en 1782 al no gozar de la confianza del Parlamento y en 1834, el Rey se ve obligado a ceder frente al Parlamento cuando el Gobierno de Peel se estrella contra la mayoría de la Cámara tras la revocación del Gabinete de Lord Melbourne, que sí contaba con la confianza de la mayoría liberal del Parlamento.

Con el Gobierno de Pitt, en 1803, se formula de forma expresa la noción de que el Rey ha de nombrar como Primer Ministro al líder del partido político mayoritario en la Cámara de los Comunes. El Primer Ministro se transforma así en la clave de bóveda de todo el sistema de Gobierno: dirige por un lado a los ministros del Gabinete y, por otro, en tanto que líder del partido político mayoritario de la Cámara de los Comunes, no sólo goza de la confianza del Parlamento, sino que, mediante la disciplina de partido, ejerce un fuerte liderazgo sobre la propia Cámara.

El Primer Ministro configura la política general del Reino y la Cámara de los Comunes se conforma como el intermediario entre el electorado y el Gabinete, tal como fue ya percibido por Disraeli tras la Reform Bill de 1867, que constituye uno de los hitos en la democratización del sufragio en el Reino Unido. Con la universalización del sufragio, se consolidan los partidos políticos de masas, lo que permite un control cada vez más férreo del Primer Ministro, en tanto que líder del partido, sobre sus propios diputados en la Cámara.

La estabilidad del sistema político inglés es tomado como ejemplo en el Continente, que sufrió, a lo largo del siglo XIX, de una fuerte inestabilidad política. De la mano de autores como Constant y Chateaubriand, el sistema parlamentario de Gobierno se establece en la Francia de la Restauración tras la crisis de la Revolución francesa y del Imperio napoleónico. Se trata entonces de adecuar el sistema parlamentario al régimen del Monarquía limitada de Luis XVIII, a pesar de que, tal como recuerda Diez del Corral, en la monarquía limitada "el Gobierno está en manos del Rey. De ninguna manera tienen las Cámaras el derecho a prevalecer sobre el Gobierno".

Con la Constitución francesa de 1830 y la belga de 1831, que se configuran como un pacto entre la Nación, representada por el Parlamento, y el Rey, surge la idea de Gobierno como un medio para evitar el choque entre las dos legitimidades, la del Parlamento y la del Rey: el Gobierno es nombrado por el Rey, y si bien el Rey no es responsable ante el Parlamento, sí lo es su Gobierno, que asume la responsabilidad de los actos del Rey a través de la institución del refrendo.

El Gobierno, que ha de gozar de la confianza del Rey y del Parlamento para operar sin sobresaltos, se transforma en "intérprete y operador de la orientación de la mayoría parlamentaria", en palabras de Vergottini. Sin embargo, a caballo entre las dos legitimidades, el Gobierno parlamentario en el continente se convierte bien en un órgano dependiente de la voluntad del Rey cuando el Parlamento es débil, bien en un instrumento de la voluntad del Parlamento. Notaremos que, en el Reino Unido, el resultado final es radicalmente distinto: es el Primer Ministro el que asume el control de la política mediante el control gubernamental sobre el Parlamento.

En el continente, la asamblea parlamentaria cobra una especial preeminencia a medida que el régimen se democratiza mediante la paulatina universalización del sufragio y el Jefe del Estado pierde peso político. Esta preeminencia parlamentaria, en sistemas electorales multipartidistas, se traduce en una fuerte inestabilidad gubernamental, que depende de las débiles coaliciones entre partidos parlamentarios. Esta debilidad lleva a la crisis de los sistemas parlamentarios en el continente, que no resisten el auge de los totalitarismos en el periodo de entreguerra (Alemania e Italia), o que son incapaces de permitir Gobiernos estables y duraderos (III y IV Repúblicas en Francia).

Tras la Primera Guerra Mundial se trata de codificar el sistema parlamentario mediante precisas normas jurídicas que sustituyan a las convenciones constitucionales que habían prevalecido hasta entonces. De nuevo, tras la Segunda Guerra Mundial se tratará de retomar esta idea de codificación, que Mirkine-Guetzévich denominará "sistema parlamentario racionalizado". La finalidad de la racionalización era la de conseguir la estabilidad del gobierno parlamentario, para lo cual se introducen diversas novedades en el esquema clásico:

• a) Un nuevo papel del Jefe del Estado en las Repúblicas Parlamentarias (Constitución alemana de Weimar, finlandesa de 1919, española de 1932, polaca de 1935, V República francesa), que vuelve a asumir funciones ejecutivas y el Gobierno vuelve a requerir la doble confianza del Parlamento y del Jefe de Estado. En caso de que no exista coincidencia en la orientación política de ambos órganos, ello derivó en crisis en el caso de la República de Weimar o en cohabitación en el caso de la V República francesa al prevalecer la confianza de la Asamblea Nacional.
• b) Un nuevo papel del electorado, al que se le llama a decidir sobre cuestiones de especial importancia mediante la institución de los referendos (Constitución alemana de Weimar de 1919, italiana de 1947 o de la V República francesa).
• c) La dependencia del Gobierno respecto del Parlamento se racionaliza mediante la moción de censura constructiva, que exige una mayoría cualificada para su aprobación, al tiempo que es necesario la presentación de un candidato alternativo al cargo (como es el caso en la Ley Fundamental de Bonn, que prevé asimismo un voto de confianza en caso de emergencia legislativa, o en la Constitución Española de 1978).
• d) Mediante la modificación del sistema electoral para tratar de reducir la atomización de partidos políticos.

Configurada como la forma de gobierno más exitosa en Europa, el gobierno parlamentario es, como o hemos visto, hijo de la Historia, hasta el punto que los mismos principios rectores dan lugar a funcionamientos dispares en función de las circunstancias políticas de cada país.

LA PROVISIÓN MONÁRQUICA DE LA JEFATURA DEL ESTADO

Al configurarse como una Monarquía, la Jefatura del Estado es atribuida con carácter vitalicio de conformidad con el derecho sucesorio de la Corona. Este sistema de provisión se contrapone al republicano cuyo titular se designa, por un tiempo limitado, mediante elección, bien de todo el cuerpo electoral, bien de un cuerpo electoral restringido.

La participación del Rey en los asuntos de gobierno se fue paulatinamente reduciendo a lo largo del siglo XIX mediante la democratización de los sistemas políticos. La monarquía parlamentaria supone en la actualidad la plena vigencia del principio democrático e implica que el papel del Monarca ha quedado circunscrito a una función simbólica de unidad y de continuidad temporal de la entidad política, por encima de las luchas partidarias.

Así, en una monarquía parlamentaria, el Monarca, de acuerdo con Aragón Reyes,

• a) No es soberano: la soberanía es atribuida al pueblo;
• b) No legisla: esta función es atribuida principalmente al órgano representativo de la soberanía popular, como es el Parlamento;
• c) No gobierna: esta función corresponde al Gobierno que responde ante el Parlamento.

Al ejercer una función de carácter simbólico e histórico, el Monarca no está sujeto a responsabilidad. Todos los actos del Monarca, para ser válidos, han de ser asumidos por el Gobierno, que responde de los mismos mediante la institución del refrendo. La idea del refrendo ministerial surge originariamente como mecanismo, a principios del siglo XVIII en Inglaterra, por el que el Rey delegaba la responsabilidad de los asuntos de Gobierno en sus ministros. La democratización del régimen político ha permitido que el refrendo adquiera el sentido de asunción de responsabilidad, permitiendo así aunar el principio democrático con el de Monarquía.

Todos los actos públicos del Monarca requerirán de refrendo, sin perjuicio de que, en situaciones excepcionales, el Rey pueda actuar para defender la propia Constitución. Así, en tanto que institución moderadora y símbolo de la unidad y permanencia del Estado, se planteó durante la II Guerra Mundial en el Reino Unido si, en el caso de una hipotética rendición del Gobierno ante Alemania, el Rey podía asumir poderes extraordinarios para defender la Constitución británica. Lo mismo se planteó en España con ocasión del fallido Golpe de Estado de 23 de febrero de 1981. El Gobierno fue secuestrado en el Congreso, por lo que el Rey asumió funciones que no estaban expresamente contempladas en la Constitución, al tiempo que resultaba imposible todo refrendo de sus actos, si bien tenían como objetivo defender el sistema constitucional que estaba siendo atacado.

Al igual que el sistema de gobierno parlamentario, la Monarquía parlamentaria es también fruto de una evolución histórica, puesto que surge de la democratización de los sistemas políticos y de la pérdida de poder efectivo del Monarca. Las Monarquías absolutas del siglo XVIII en el continente dan paso a las Monarquías limitadas del siglo XIX, en las que el poder era compartido entre el Parlamento, representante de la Nación, y el Rey. Finalmente, la idea de pacto entre las dos legitimidades da paso a la victoria de la segunda sobre la primera, de tal forma que la voluntad del Parlamento se configura como política y jurídicamente vinculante para el Monarca. Esta evolución ha dado lugar a diversas plasmaciones constitucionales:

• a) En Bélgica y lo Países Bajos, donde se sigue aún el modelo británico de convenciones extraconstitucionales para determinar el papel del Monarca;
• b) En los Países Nórdicos, donde el papel del Monarca ha sido objeto de una racionalización a lo largo del siglo XX mediante reformas constitucionales;
• c) El caso de España, que junto con Japón una generación antes, ha optado (en el caso de Japón, fue más bien forzado a optar) por una constitucionalización ex novo del papel del Monarca. En efecto, la evolución histórica en España sufrió una ruptura como consecuencia de la II República y del régimen posterior a la Guerra Civil, por lo que, paradójicamente, la institución se fundamenta antes en la Constitución que en la propia continuidad histórica.