Principio de legalidad

En el principio de legalidad encuentran los poderes públicos al mismo tiempo un principio de legitimidad, en cuanto su actuación queda apoyada en un Derecho democráticamente consentido, y un principio de limitación formal o jurídica, en cuanto que su actividad tiene en tal Derecho la frontera de su obrar legítimo. Como ha afirmado el Tribunal Constitucional en su Sentencia TC 108/1986, de 29 de julio, el principio de legalidad es un dogma básico del sistema liberal democrático.

¿Cuál es su base legal?

Nuestra Constitución de 1978 en su artículo primero configura al Estado español como Estado Social y Democrático de Derecho, acuñando en esta fórmula, que debe interpretarse de forma integrada y no según cada elemento que la conforma por separado, la cristalización del Estado liberal de Derecho en Estado democrático y sumado, tras el periodo de entreguerras, el Welfare State o Estado del Bienestar, en el que el Estado deja de ser un espectador pasivo de las acciones de los particulares, bajo las reglas del Derecho, para convertirse en un jugador más que interviene en las facetas que son precisas en la sociedad.

El principio de legalidad informa por tanto todo el texto constitucional y por ende todo nuestro ordenamiento jurídico. Desde su Preámbulo, que proclama la voluntad de la Nación Española "de consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la Ley como expresión de la voluntad popular", a sus distintos artículos. En concreto, el art. 9 dispone en su apartado primero que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

En su apartado tercero dispone que la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. El art. 97 recuerda al Gobierno que debe ejercer sus funciones de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Abundando en el principio de legalidad, también podemos citar el art. 10.

Pero el principio de legalidad, pese a desplegarse en todas las ramas y recovecos del ordenamiento jurídico, cobra una gran importancia en el ámbito penal y en el ámbito de actuación de la Administración, así como en el tributario.

En el ámbito penal se manifiesta en el aforismo nullum crimen nulla poena sine lege, que se traduce en la imposibilidad de que los poderes públicos puedan aplicar sanciones cuando no están reconocidas en una ley. La garantía de los ciudadanos se basa en conocer qué actuaciones están prohibidas para saber a qué atenerse, aunque el desconocimiento de la ley no exima de su cumplimiento. Este principio básico del derecho penal se recoge por la Constitución en su art. 25.

En el ámbito administrativo, es necesario que nos refiramos al art. 103.1 CE. La sumisión a la ley de la actividad administrativa supone, en palabras de Garrido Falla, de un lado, la sumisión de los actos administrativos concretos a las disposiciones vigentes de carácter general, y de otro, la sumisión de los órganos que dictan disposiciones generales al ordenamiento jerárquico de las fuentes del Derecho.

En el ámbito tributario el art. 133 CE dispone que la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley.

El Tribunal Constitucional se ha apoyado en la cláusula del Estado de Derecho y en el principio de legalidad para rechazar las vías de hecho de los poderes públicos (Auto del Tribunal Constitucional 525/1987), para exigir la motivación de las sentencias judiciales (Sentencia del Tribunal Constitucional 55/1987) o para imponer el carácter obligatorio de su cumplimiento (Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1984).

El principio de legalidad se ve garantizado además por el papel de los Tribunales, de un poder judicial independiente que controla el acatamiento a la ley de los poderes públicos. Concretamente, es necesario referirnos al art. 106.1 CE. La fundamental tutela judicial efectiva a que todas las personas tienen derecho se consagra en el art. 24.1. Además se prohíbe la arbitrariedad de los poderes públicos y se establece la responsabilidad de la Administración Pública cuando en su actuación no se someta a la ley, respondiendo de los daños y perjuicios que cause con su actuación. Así lo refleja el art. 106.2.

¿Qué notas característinas tiene el principio de legalidad?

Las notas características del principio de legalidad son:

• a) Que no sólo la Administración Pública sino todos los poderes públicos, en su más amplio sentido, están sujetos a la Ley. No hay espacios exentos a la acción del Derecho.
• b) Que por Ley no debe entenderse sólo, como en los orígenes del Estado liberal, la emanada del Parlamento, sino también y por supuesto la Constitución, norma suprema del ordenamiento jurídico, las normas del Gobierno con rango de Ley (Decretos Leyes y Decretos legislativos), los Tratados y Convenios Internacionales, la costumbre y los principios generales del Derecho, e igualmente los Reglamentos o normas dictadas por la propia Administración, y todo ello en el marco del Estado autonómico y en el ámbito de las respectivas competencias.

Finalmente, no podemos dejar de hacer una breve referencia a la controvertida "positive und negative Bindung". La vinculación positiva implica que lo que no está permitido está prohibido (quae non sunt permissae, prohibitia intelliguntur) y la vinculación negativa implica que lo que no está prohibido está permitido (permissum videtur in omne quod non prohibitum; quae non sunt prohibitia permissae intelliguntur). La primera era la fórmula entendida por los textos franceses de la primera época revolucionaria: siendo la ley la única fuente de la voluntad estatal, el monarca y la Administración se convierten en un mero "poder ejecutivo", todas las acciones de la Administración deben apoyarse y justificarse en una ley previa que le habilite para realizarlas.

La segunda concepción es la que acogen los principados alemanes a comienzos del siglo XIX, según la cual es necesaria la ley únicamente cuando resulten afectadas la libertad o la propiedad de los ciudadanos, pero no en el resto de los casos. Sobre este pilar se construye el concepto de reserva de ley. Esta cuestión fue sumamente polémica en Alemania durante la vigencia de la Constitución de Weimar en lo referente al reparto de competencias entre el estado Federal y los distintos Länder integrantes de la federación. Extrapolado a nuestros días la vinculación positiva implica que debe regularse por ley, a la que se atendrán todos los poderes públicos, todo lo que a esta reserve la Constitución, y la vinculación negativa implica que las materias no reservadas a la ley pueden ser reguladas por el Reglamento emanado del poder ejecutivo.

En realidad el principio de legalidad opera fundamentalmente a través del principio de reserva de ley, que nuestra Constitución acoge con carácter disperso y fragmentado. La Constitución remite en numerosas ocasiones determinadas materias como los derechos y libertades o las instituciones fundamentales del Estado a su regulación por ley, orgánica u ordinaria, estatal o autonómica, pero norma con rango de ley. Ahora bien, el Parlamento tiene una vis atractiva para regular todas las materias que considere oportuno, incluso si no las ha reservado directamente la Constitución (reserva formal), y ello implica una presunción de legalidad muy amplia en todo lo relacionado, especialmente, con los derechos y libertades de la persona. También es cierto no obstante que el art. 97 reconoce al poder ejecutivo un poder reglamentario desvinculado de la potestad ejecutiva, que va más allá de la mera ejecución de la ley y que da carta de naturaleza al reglamento independiente. Sin embargo, como señala García de Enterría, en la Constitución existe una presunción de necesidad del principio de legalidad en todo aquello que afecte a la esfera de los ciudadanos.