¿En qué consiste la figura del interdictum propium?
La posición de la Administración respecto a los Tribunales se explica como un sistema de autotutela. La Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas evitando así la necesidad común a los demás sujetos de recabar una tutela judicial.
En el ámbito privado un ciudadano que reclame el cobro de una deuda a otro particular tiene que acudir a un Juez para que declare su derecho en una sentencia y una vez firme esta, proceda en su caso, al embargo de los bienes del deudor para hacer efectivo su crédito. Por el contrario, la Administración no se encuentra frente a los ciudadanos en una posición de igualdad. De este modo, no precisa acudir a un Juez para que declare su derecho, sino que pude tutelar por sí misma sus situaciones jurídicas (autotutela declarativa) y también puede imponer coactivamente sus propios actos sin necesidad de recabar el auxilio de los Tribunales (autotutela ejecutiva). Esto es lo que, doctrinal y jurisprudencialmente se conoce como privilegio de autotutela, que se manifiesta de manera singular en materia de bienes en tres instituciones: la potestad de investigación, la potestad de deslinde y la de recuperación de oficio (interdictum proprium).
El interdictum proprium es la potestad de la que gozan las Administraciones de recuperar por sí mismas la posesión de sus bienes, sin ninguna limitación de tiempo en el caso de los bienes de dominio público, y, en el plazo de un año desde que se hubiere producido la usurpación, cuando se trate de bienes patrimoniales. El artículo 41.1.c) de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, atribuye a la Administración la potestad de "recuperar de oficio la posesión indebidamente perdida sobre sus bienes y derechos", lo que se desarrolla en los artículos 55 a57 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre. Que se trata de una potestad de autotela lo confirma el artículo 55.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, al señalar que "las Administraciones públicas podrán recuperar por sí mismas" esa posesión indebidamente perdida. Este artículo 55 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre tiene el carácter de la legislación básica (disposición final 2.ª5 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre).
Por su parte en el ámbito del régimen local, esta potestad está reconocida en los artículos 4.1.d) y 82.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y 70.1 y 71 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, así como su naturaleza jurídica y sus límites.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo nos muestra una definición de esta potestad señalando que la potestad de autotutela de naturaleza privilegiada y estrictamente posesoria, calificada doctrinalmente de interdictum proprium, constituye una acción interdictal actuada directamente por la propia autoridad de la Corporación, y requiere en su ejercicio, aunque se trate de una usurpación reciente, que se acredite la patente y manifiesta condición de los bienes objeto de dicha acción, así como que la posesión de los particulares resulte indebida de forma indubitada e indiscutida. Dicho de otra manera, si bien la prueba de la efectiva posesión pública debe ser proporcionada al tiempo mayor o menor transcurrido desde el despojo, deberá igualmente valorarse de forma comparativa con las pruebas, en su caso, aportadas por el particular que alegue derechos posesorios al respecto, siendo también necesaria la debida probanza del bien en cuestión, ya que sólo sobre esta base podría acreditarse la posesión de la Administración, fundamento de la acción que reacciona frente a la usurpación.
La escasa regulación del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, Reglamento de Bienes, obliga a destacar las cuestiones más relevantes de este privilegio de la Administración y que, conforme a la jurisprudencia, son las siguientes:
¿Qué procedimiento sigue?
El artículo 55.2 y 3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, prevé que, si se trata de bienes y derechos demaniales, tal potestad podrá ejercitarse en cualquier tiempo y si se trata de bienes y derechos patrimoniales se exige un procedimiento cuyo inicio haya sido notificado antes de que transcurra el plazo de un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación. Pasado dicho plazo, para recuperar la posesión de estos bienes deberán ejercitarse las acciones correspondientes ante los órganos del orden jurisdiccional civil.
En cuanto al procedimiento, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, se remite al Reglamento General de desarrollo aprobado por Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, si bien fija las siguientes previsiones en su artículo 56, precepto que no tiene el carácter de norma básica (disposición final 2ª.5) y que ha sido desarrollado por el artículo 68 del citado Reglamento ejecutivo. En concreto la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, prevé:
- a) Que previa audiencia al interesado y tras comprobar el hecho de la usurpación posesoria y la fecha en que ésta se inició, se requerirá al ocupante para que cese en su actuación, señalándole un plazo no superior a ocho días para ello, con la prevención de actuar en la forma señalada en los apartados siguientes si no atendiere voluntariamente el requerimiento.
- b) Que, en caso de resistencia al desalojo, se adoptarán cuantas medidas sean conducentes a la recuperación de la posesión del bien o derecho Para lanzamiento podrá solicitarse el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, o imponerse multas coercitivas de hasta un cinco por 100 del valor de los bienes ocupados, reiteradas por períodos de ocho días hasta que se produzca el desalojo.
En estos supuestos, serán de cuenta del usurpador los gastos derivados de la tramitación del procedimiento de recuperación, cuyo importe, junto con el de los daños y perjuicios que se hubiesen ocasionado a los bienes usurpados, podrá hacerse efectivo por el procedimiento de apremio.
En cuanto a los órganos competentes las medidas expresadas en el artículo anterior se acordarán o por el Delegado de Economía y Hacienda del lugar donde radiquen, dándose cuenta al Director General del Patrimonio del Estado, o se acordarán directamente por éste.
Si los bienes o derechos se encontrasen adscritos a un organismo público, o afectados a un departamento ministerial, la competencia corresponderá al presidente o director de aquél o al ministro titular de éste, si bien deberá darse cuenta de las medidas adoptadas a dicha Dirección General.
En cuanto a los bienes de los organismos públicos vinculados a la Administración General del Estado o dependientes de ella, la competencia para adoptar dichas medidas corresponderá a sus directores o presidentes.
Algunas situaciones concretas
La no inscripción en el Registro de la Propiedad no impide el ejercicio de la acción recuperadora de oficio. Sentencia de 11 de febrero de 1997.
La acción es imprescriptible por lo que el hecho de que el camino haya caído en un cierto desuso no impide su recuperación. Sentencia de 9 de julio de 1984.
La no inscripción en el inventario de bienes municipal no priva al Ente Local de la facultad de ejercicio de la acción recuperadora, basada en otra clase de pruebas más determinantes incluso de dicho carácter que la simple referencia registral del propio Ente interesado. Sentencia de 11 de febrero de 1997.
El inventario municipal es un registro administrativo que por sí solo ni prueba, ni crea, ni constituye derecho alguno, sino solo un libro que sirve de recordatorio constante. Sentencia de 23 de enero de 1996.
El ejercicio de la facultad de recuperación de oficio se reconoce sin perjuicio de la acción de quien se crea titular dominical de los bienes sobre los que se ejercita el "interdictum proprium" para reivindicarlos ante la Jurisdicción civil. (Sentencias de 22 de mayo de 1985 y 12 de diciembre de 1996).
La Sentencia de 3 de marzo de 2004, Rec. 6751/2001, advierte que "basta con la constancia de la condición de demanial del bien que la Administración local trata de recuperar de oficio, sin necesidad de que aquélla tenga que acreditar además la efectividad de una posesión pública del bien que, por lo demás, es inherente al carácter y régimen jurídico del bien que constituye un camino público y que se entiende destinado al uso público (artículo 339.1º Código Civil).
Solo cuando no hay reconocimiento o constancia de la demanialidad del bien, resulta aplicable la jurisprudencia, a la que parece aludir la sentencia de instancia, según la cual, basta con la acreditación de una posesión pública anterior y la existencia de una usurpación reciente de tales bienes (artículo 71.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales), sin que la Administración local deba acreditar en sede jurisdiccional contencioso-administrativa la plena titularidad demanial de aquéllos; y ello, naturalmente, sin perjuicio de la acción de quien se crea titular dominical de los bienes sobre los que se ejercita el interdictum proprium?para reivindicarles ante la Jurisdicción civil, ya que ni la Administración por sí, primero, ni esta Jurisdicción, después, pueden determinar las titularidades dominicales o resolver las cuestiones de propiedad (artículos 2 a) y 4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa)".
Finalmente, ha de advertirse que el Tribunal Supremo no va a tener ocasión de fijar jurisprudencia sobre esta cuestión al igual que sobre otras materias del ámbito local pues tras la modificación operada por la Ley Orgánica 19/2003 de 23 de diciembre en la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los actos de la Administración Local según su artículo 8.1 son enjuiciados por los Juzgados de lo Contencioso Administrativo y las resoluciones de estos, a lo sumo, son recurribles en apelación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia correspondiente sin posibilidad de acceso al Tribunal Supremo por vedarlo el artículo 86.1 de la Ley Jurisdiccional que exige que la sentencia se haya dictado en única instancia y no en apelación.