Principio de proporcionalidad (Derecho Administrativo Sancionador)

¿Cuáles son los principios de la potestad sancionadora?

La potestad sancionadora de la Administración se ajusta a una serie de principios básicos, que pueden estructurarse en dos bloques, según sean principios configuradores del régimen sancionador o principios relativos a su aplicación:

De entre los primeros se encuentran:

• a) El principio de legalidad a que hace referencia el artículo 25.1 de la Constitución al señalar que: "nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento";
• b) El principio de tipicidad, al que se refiere también, aunque de forma indirecta, el mismo precepto cuando se refiere a las "acciones u omisiones que constituyan infracción administrativa según la legislación vigente";
• c) El principio de prescripción, regulado en el artículo 30.1 de la LRJSP, que señala que: "Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año".

Entre los principios relativos a su aplicación destaca:

• a) Principio de culpabilidad, introducido en nuestro ordenamiento jurídico gracias a la labor jurisprudencial del Tribunal Supremo, Sentencias de 2 y 25 de marzo de 1972, y que queda hoy recogido en el artículo 28.1 de la LRJSP, que señala que: "Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa."
• b) Principio de non bis in idem, que supone que no se pueden imponer dos o más sanciones sobre los mismos hechos (ya sean sólo administrativas o administrativas y penales), y que en el caso de seguir simultáneamente un procedimiento judicial penal y uno administrativo, el segundo queda suspendido hasta que recaiga resolución judicial firme en el primero, cuyo contenido, además, condiciona al segundo;
• c) El principio de proporcionalidad.

¿En qué consiste el principio de proporcionalidad?

El principio de proporcionalidad aparece en un primer momento como un límite a la potestad de policía para posteriormente convertirse en un principio general del Derecho público que rige en el establecimiento y aplicación de todo tipo de medidas restrictivas de derechos y libertades.

Es en la Declaración de los derechos de hombre y del ciudadano de 1789 cuando se señala por primera vez, en el artículo 8º, que: "la ley no debe establecer más que las penas estricta y evidentemente necesarias".

Este concepto pasó a la Declaración Universal de Derechos Humanos, y queda plasmado actualmente en el artículo 10.2 de la Constitución Española, que dispone que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

No obstante, en el estudio de este principio también hay que tener en cuenta el artículo 1 CE que proclama la libertad como valor superior del ordenamiento. Así como también, el artículo 15 CE, que prohíbe la tortura, los tratos inhumanos y degradantes, y el artículo 17.2 CE que señala que la detención preventiva no puede durar más del tiempo estrictamente necesario.

También hay que señalar que en las Declaraciones de Derechos el principio de proporcionalidad se une con frecuencia al de humanidad de las penas. Sin embargo, en la Constitución Española la prohibición de tortura y los tratos inhumanos y degradantes es objeto de una proclamación diferenciada en el artículo 15 CE, por lo que ha sido, como ha reiterado el Tribunal Constitucional, elevado a la categoría de derecho fundamental autónomo.

¿Qué significa el principio de proporcionalidad?

El principio de proporcionalidad, tal y como sintéticamente explica García de Enterría, supone una correspondencia entre la infracción y la sanción, con interdicción de medidas innecesarias o excesivas.

Ha de basarse en los siguientes criterios:

• a) La medida que se adopte ha de ser apta para alcanzar los fines que la justifican.
• b) Ha de adoptarse de tal modo que se produzca la menor injerencia posible.
• c) Y, además, ha de adoptarse mediante previo juicio de ponderación entre la carga coactiva de la pena y el fin perseguido desde la perspectiva del derecho fundamental y el bien jurídico que ha limitado su ejercicio.

Este principio ha sido expresamente formulado por la Jurisprudencia europea, tanto por el Tribunal de Justicia como por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en materia sancionadora. Además, el Tribunal Supremo español en Sentencia de 10 de junio de 1981 ha calificado al mismo de principio propio y característico del Estado de Derecho, como uno de los principios constitucionales de garantía penal, comunes a todo el ordenamiento sancionador. En este mismo sentido se ha pronunciado el STC 136/1999.

En concreto, en el ámbito administrativo este principio se manifiesta, por un lado, como regla de moderación y funcionalidad, ya que las sanciones habrán de ser en cada caso las necesarias para que la privación cumpla su finalidad represiva y preventiva. Y por otro lado como regla de discrecionalidad limitada, en el sentido de que será la jurisdicción contencioso-administrativa la que controle, en su caso, la adecuada aplicación de las medidas sancionadoras por la autoridad sancionadora competente, por lo que ésta no ejerce sus funciones de manera totalmente libre, sino sujeta a unos parámetros previamente delimitados y posteriormente revisados, en caso de que ello fuere necesario.

¿Dónde se regula el principio de proporcionalidad?

Este principio está previsto en el artículo 29 de la LRJSP.

Es posible acercarse al mencionado precepto desde una triple perspectiva:

• - de un lado, el párrafo 3º realiza la proclamación general del principio al señalar que "En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción";
• - por otro lado, delimita las técnicas a seguir para lograr dicha adecuación, por lo que establece como criterios de graduación de la sanción los siguientes: el grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad; la continuidad o persistencia en la conducta infractora; la naturaleza de los perjuicios causados; y la reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa;
• - finalmente, el precepto establece una "regla de moderación parcial", ya que dispone que el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

Es decir, supone que las sanciones que se impongan han de ser las estrictamente necesarias para que la privación cumpla su finalidad, y que el quantum de la misma se adecue a las circunstancias de cada caso.

¿Qué relevancia constitucional tiene el principio de proporcionalidad?

Cabe, por tanto, inferirlo de determinados preceptos constitucionales y, como tal, opera esencialmente como un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles vulneraciones de concretas normas constitucionales. El ámbito en el que normalmente y de forma muy particular resulta aplicable es el de los derechos fundamentales y así puede apreciarse tanto en la previsión normativa de infracciones y de su sanción como respecto de los concretos actos sancionadores, todo ello a efectos del artículo 25.1 CE.

La jurisprudencia declara que la sanción debe determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida, atendiendo a las circunstancias objetivas del hecho; proporcionalidad que constituye un principio normativo que se impone como un precepto más a la Administración y que reduce el ámbito de sus potestades sancionadoras (STS, antigua Sala 4ª, de 14 de marzo de 1981). Este principio permite revisar la facultad discrecional reconocida a la Administración para elegir la sanción oportuna o, dentro de una sanción, su grado, extensión o duración y así permite calificar si el ejercicio de tal potestad ha guardado la necesaria adecuación entre la gravedad del hecho sancionado y la medida punitiva impuesta, todo lo cual tiene hoy día su reflejo normativo en el actual artículo 29.3 de la LRJSP.

Procedimentalmente la STC 200/1997 indica que, para posibilitar el juicio de proporcionalidad, en la resolución deben figurar los datos necesarios para que el afectado y posteriormente los órganos jurisdiccionales puedan llevar a cabo el referido juicio de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, aunque no resulta exigible que en el mismo se explicite ese triple juicio por parte de la Administración. Esto implica que el requisito de la proporcionalidad esté estrechamente relacionado con el de la motivación (STC 175/1997). De esta forma, esa valoración se descompone en tres juicios: el de idoneidad sobre la adecuación de la medida para el fin propuesto; el de necesidad o subsidiariedad sobre la posibilidad de acudir a otro recurso menos gravoso para el derecho fundamental; y el de proporcionalidad en sentido estricto, sobre la ponderación entre los beneficios o ventajas para el interés general y los perjuicios sobre otros bienes valores en conflicto.