Procedimiento económico-administrativo

Concepto

La reclamación económico-administrativa es un recurso administrativo que tiene por objeto revisar la legalidad de los actos de aplicación de tributos, actuaciones tributarias reclamaciones y sanciones tributarias que resulta necesario para agotar la vía administrativa y abrir la vía del recurso contencioso-administrativo. Se trata, pues, en primer lugar, de un cauce revisor en vía administrativa. Pese a que los órganos que conocen de las reclamaciones se denominan Tribunales Económico-Administrativos, son órganos puramente administrativos por su composición, estructura, forma de provisión y por su adscripción orgánica al Ministerio de Economía y Hacienda.

El procedimiento económico-administrativo es el conjunto de actos y actuaciones de los particulares y de la Administración tendentes a la iniciación, instrucción, terminación y ejecución de la resolución que se adopte en que se materializa la revisión de la legalidad de los actos de aplicación de los tributos a que se refiere la reclamación económico-administrativa.

A dicho procedimiento le son de aplicación entre otros los principios constitucionales de legalidad, interdicción de la arbitrariedad, objetividad, imparcialidad, igualdad, no indefensión y presunción de inocencia y los principios legales de economía procedimental, congruencia, imparcialidad, motivación, antiformalismo, orden público, gratuidad, cooficialidad lingüística, etc.

El procedimiento económico-administrativo será gratuito. No obstante, si la reclamación o el recurso resulta desestimado y el órgano económico-administrativo aprecia temeridad o mala fe, podrá exigirse al reclamante que sufrague las costas del procedimiento, según los criterios que se fijen reglamentariamente, si bien esta “condena en costas” constituye un supuesto muy excepcional.

La normativa reguladora prevé un procedimiento general o común y otro abreviado. Asimismo se prevé la reclamación en única o segunda instancia -cuando por razón de la cuantía de la reclamación o del órgano que conoce de la misma, la resolución que se adopte agota la vía administrativa y ya es impugnable, en su caso, ante los órganos de lo contencioso-administrativo- o en primera instancia -cuando por razón de la cuantía y del órgano que dictó el acto impugnado, la resolución que se adopte merece ser sometida, a través de los recursos pertinentes- a enjuiciamiento del Tribunal Económico-Administrativo Central para que sea este quien agote la vía administrativa.

La concreción de los actos revisables por esta vía atiende a un doble criterio: primero, han de pertenecer a la materia económico-administrativa, definida por el artículo 226 LGT 2003 como los actos de aplicación de los tributos o de los recargos establecidos sobre ellos y de imposición de sanciones en relación con tributos estatales, cedidos o no, y cualquier otra materia que expresamente así se declare. Segundo; dentro de esta materia serán impugnables los actos descritos por el artículo 227 LGT 2003, que previamente a una enumeración no exhaustiva de ellos, acuña como criterios generales que consistan en actos que definitiva o provisionalmente declaren una obligación o reconozcan un derecho, o en actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o pongan fin al procedimiento. Junto a los actos administrativos que cumplan los anteriores criterios, también son revisables por esta vía actos de particulares de aplicación de los tributos, como los de retención y los de repercusión, así como los relativos a supuestos de sustitución tributaria.

La legitimación para recurrir la aborda el artículo 232 LGT 2003, reconociéndola a obligados tributarios e infractores y a cualquiera que vea afectados por el acto sus intereses legítimos. Excluye, en cambio, a los funcionarios y empleados públicos, salvo afectación a sus intereses legítimos; a quienes asuman obligaciones tributarias en virtud de pacto o contrato (pese a cierta jurisprudencia proclive a su admisión); a quienes actúen por delegación de la Administración y al órgano que dictó el acto. Sin embargo, en fase de alzada y para otros recursos extraordinarios, también se da legitimación a los Directores Generales del Ministerio y de la Agencia Tributaria, así como a las Comunidades Autónomas en materia de su competencia (artículos 241 a243 LGT 2003).

Normativa

Las normas del procedimiento relativas a las fases procedimentales -esto es, iniciación, ordenación, instrucción, terminación y ejecución- son las previstas en el artículo 235 y siguientes de la Ley 58/2003, General Tributaria y en el artículo 48 y siguientes del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, en materia de revisión en vía administrativa. Supletoriamente, serán de aplicación las normas de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de acuerdo a lo preceptuado en la Disposición adicional primera de esta norma.

Fases del procedimiento

Iniciación

La iniciación es mediante escrito del interesado, presentado ante el órgano que dictó el acto, y en el que se ha de identificar el acto impugnado, además del Tribunal al que se dirige y la identificación y domicilio del reclamante. Puede contener ya los fundamentos fácticos y jurídicos en que apoya su impugnación, o bien limitarse a que se tenga esta por presentada, en cuyo caso se le concederá posteriormente un trámite de alegaciones.

El plazo para la interposición es de un mes, y en el mes siguiente el órgano gestor ha de remitirlo, junto con el expediente, al Tribunal correspondiente. Pero si el escrito de interposición ya contiene alegaciones, el órgano gestor podrá -conforme al artículo 235 LGT 2003- anular total o parcialmente el acto impugnado, remitiendo este acuerdo también al Tribunal junto con la interposición y el expediente.

Instrucción del procedimiento

La fase de instrucción contempla la puesta de manifiesto del expediente y el trámite de alegaciones, entendiéndose este cumplido si se alegó al interponer la reclamación, salvo reserva expresa en ese escrito.

La prueba podrá ser testifical y pericial, admitiéndose las declaraciones ante Notario o ante el Secretario del Tribunal. Podrá practicarse de oficio, dando comunicación a las partes y posibilidad de alegaciones.

Terminación

La terminación del procedimiento económico-administrativo puede producirse por alguna de las siguientes causas: renuncia al derecho en que la reclamación se fundamente, por desistimiento de la petición o instancia, por caducidad de esta, por satisfacción extraprocesal o mediante resolución que es, generalmente, el modo normal de terminación.

El desistimiento supone la renuncia del reclamante a la petición deducida en la reclamación (pretensión), pero no al ejercicio del derecho de acción; esto es, se podrá reiterar dicha petición en apoyo de una nueva reclamación, siempre y cuando no hubiera prescrito el derecho para accionar; mientras que la renuncia supone el abandono del fundamento del recurso; esto es, no sólo produce la terminación del procedimiento sino la imposibilidad de que el mismo fundamento se reitere en otra nueva reclamación.

La caducidad no es un acto, sino un fenómeno jurídico, esto es, no depende exclusivamente de la voluntad de los interesados sino de aquella y de la concurrencia de un elemento externo que, en este caso, es el transcurso del tiempo. Así, cuando se produzca la paralización del procedimiento por causa imputable al interesado, el órgano competente le advertirá que se producirá la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular realice las actividades necesarias, acordará el archivo de las actuaciones notificándoselo al interesado.

Existe satisfacción extraprocesal cuando la Administración, iniciado un proceso de revisión, reconoce, con posterioridad y a través del procedimiento administrativo concreto (v.gr., revocación, rectificación de errores, etc.) y distinto al que determinó el nacimiento del acto impugnado, totalmente las pretensiones de la parte demandante. La satisfacción extraprocesal despliega sus efectos en el proceso anterior abierto como consecuencia del acto que se revoca o anula, produciendo necesariamente su terminación, por lo que el proceso mismo debe terminar al no existir ya pretensiones que puedan ser reconocidas o satisfechas por el órgano en cuestión.

Cuando se produzca la renuncia o desistimiento del reclamante, la caducidad de la instancia o la satisfacción extraprocesal, el Tribunal acordará motivadamente el archivo de las actuaciones, acuerdo que podrá ser dictado por un órgano unipersonal y cuya revisión, en vía administrativa, solo será posible mediante el denominado ”recurso de anulación” dispuesto en el artículo 241 bis Ley 58/2003, General Tributaria.

La resolución se conceptúa como el acto del órgano competente que decide la adecuación conforme a derecho del acto o actuación impugnado, declarando, en su caso, su nulidad o anulación y decretando, si ha lugar a ello, la adopción de las medidas necesarias tendentes a reparar la situación jurídica. Los Tribunales económico-administrativos no podrán abstenerse de resolver ninguna reclamación sometida a su conocimiento sin que pueda alegarse duda racional o deficiencia en los preceptos legales.

Las resoluciones dictadas deberán contener los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho en que se basen y decidirán todas las cuestiones que se susciten en el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados. La resolución que se dicte tendrá plena eficacia respecto de los interesados a quienes se hubiese notificado la existencia de la reclamación.

La resolución podrá ser estimatoria, desestimatoria o declarar la inadmisibilidad. La resolución estimatoria podrá anular total o parcialmente el acto impugnado por razones de derecho sustantivo o por defectos formales.

Cuando la resolución aprecie defectos formales que hayan disminuido las posibilidades de defensa del reclamante, se producirá la anulación del acto en la parte afectada y se ordenará la retroacción de las actuaciones al momento en que se produjo el defecto formal.

Se declarará la inadmisibilidad en los siguientes supuestos:

• a) Cuando se impugnen actos o resoluciones no susceptibles de reclamación o recurso en vía económico-administrativa.
• b) Cuando la reclamación se haya presentado fuera de plazo.
• c) Cuando falte la identificación del acto o actuación contra el que se reclama.
• d) Cuando la petición contenida en el escrito de interposición no guarde relación con el acto o actuación recurrido.
• e) Cuando concurran defectos de legitimación o de representación.
• f) Cuando exista un acto firme y consentido que sea el fundamento exclusivo del acto objeto de la reclamación, cuando se recurra contra actos que reproduzcan otros anteriores definitivos y firmes o contra actos que sean confirmatorios de otros consentidos, así como cuando exista cosa juzgada.

La doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Económico-Administrativo Central vinculará a los Tribunales económico-administrativos regionales y locales y al resto de la Administración tributaria. En cada Tribunal Económico-Administrativo, la doctrina sentada por su Pleno vinculará a las Salas y la de ambos a los órganos unipersonales. Las resoluciones y los actos de la Administración tributaria que se fundamenten en la doctrina establecida conforme a este precepto lo harán constar expresamente.

Plazo de resolución

La duración del procedimiento en cualquiera de sus instancias será de un año contado desde la interposición de la reclamación. Transcurrido este plazo, el interesado podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente.

El Tribunal deberá resolver expresamente en todo caso. Los plazos para la interposición de los correspondientes recursos comenzarán a contarse desde el día siguiente al de la notificación de la resolución expresa.

La suspensión en vía económico-administrativa

Tras una prolija controversia, la legislación distingue tres posibilidades de suspensión del acto impugnado: la suspensión automática procederá cuando se solicite por el interesado aportando alguna de las garantías citadas por el artículo 233.2 LGT 2003, consistentes en depósito de dinero o valores públicos; aval o fianza solidarios por entidad de crédito, sociedad de garantía recíproca o certificado de seguro de caución; fianza personal y solidaria de otros contribuyentes de reconocida solvencia en los supuestos en que se admita. La garantía deberá cubrir el importe del acto, los intereses de demora y los eventuales recargos, conforme al artículo 41 del Reglamento de Revisión.

Podrá solicitarse y obtenerse también la suspensión, pero sin carácter automático, cuando se aporten otras garantías distintas de las arriba mencionadas, debiendo justificarse la imposibilidad de aportar aquellas.

Por último, también podrá obtenerse la suspensión con dispensa total o parcial de garantías si se justifica la imposibilidad de aportarlas y que el acto puede producir perjuicios de imposible o difícil reparación.

En los dos primeros casos, la competencia para decidir sobre la suspensión es del órgano de recaudación, pudiendo plantearse incidente ante el Tribunal si resulta denegada. En el último caso, es directamente el Tribunal el que decide. Contra las decisiones del Tribunal no hay recurso administrativo, siendo susceptibles de revisión en vía contenciosa.

Si se concede la suspensión se devengarán intereses de demora, salvo por las dilaciones imputables al Tribunal y tras haberse superado el plazo para resolver sin haberlo hecho. Si resultada desestimada la pretensión y se acude al contencioso, y la garantía conserva su validez, podrá mantenerse la suspensión hasta que el Tribunal de justicia dicte medidas cautelares. Si el acto resulta total o parcialmente anulado, procederá el reembolso del coste de las garantías, conforme al artículo 33 LGT 2003, abonándose los correspondientes intereses legales.

El resto de apartados del artículo 233 LGT 2003 contempla otros supuestos con reglas especiales, como la suspensión automática y sin necesidad de solicitarla en caso de sanciones, dada su falta de ejecutividad si no son firmes o la suspensión sin garantías si se aprecia error material, aritmético o de hecho en el acto impugnado.

Recurso de anulación

Con carácter previo, en su caso, al recurso de alzada ordinario, podrá interponerse ante el Tribunal recurso de anulación en el plazo de 15 días exclusivamente en los siguientes casos:

• a) Cuando se haya declarado incorrectamente la inadmisibilidad de la reclamación.
• b) Cuando se hayan declarado inexistentes las alegaciones o pruebas oportunamente presentadas.
• c) Cuando se alegue la existencia de incongruencia completa y manifiesta de la resolución.

También podrá interponerse recurso de anulación contra el acuerdo de archivo de actuaciones.

No podrá deducirse nuevamente este recurso frente a su resolución. El recurso de anulación no procederá frente a la resolución del recurso extraordinario de revisión.

El escrito de interposición incluirá las alegaciones y adjuntará las pruebas pertinentes. El Tribunal resolverá sin más trámite en el plazo de un mes; se entenderá desestimado el recurso en caso contrario.

La interposición del recurso de anulación suspenderá el plazo para la interposición del recurso ordinario de alzada que en su caso proceda contra la resolución impugnada, cuyo cómputo se iniciará de nuevo el día siguiente al de la notificación de la resolución desestimatoria del recurso de anulación o el día siguiente a aquel en que se entienda desestimado por silencio administrativo.

Si la resolución del recurso de anulación desestimase el mismo, el recurso que se interponga tras la resolución del recurso de anulación servirá para impugnar tanto esta resolución como la dictada antes por el Tribunal económico-administrativo objeto del recurso de anulación, pudiendo plantearse en ese recurso tanto las cuestiones relativas a los motivos del recurso de anulación como cualesquiera otras relativas al fondo del asunto y al acto administrativo inicialmente impugnado.

Recurso de alzada ordinario

Contra las resoluciones dictadas en primera instancia por los Tribunales económico-administrativos regionales y locales y por los órganos económico-administrativos de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía podrá interponerse recurso de alzada ordinario ante el Tribunal Económico-Administrativo Central en el plazo de un mes contado desde el día siguiente al de la notificación de las resoluciones.

Para que un acto o resolución sea susceptible de recurso de alzada es preciso que, de una parte, emane de un Tribunal económico-administrativo regional o local, subordinados jerárquicamente al Tribunal Económico-Administrativo Central y de otra, que hayan sido dictados en procedimientos en los que aquellos órganos conozcan en primera instancia o, lo que es lo mismo, que la cuantía del acto impugnado ante el Tribunal económico-administrativo regional o local sea superior a 150.000 ó 1.800.000 euros, según se hubieran impugnado deudas o valores o actos de fijación de base imponible.

Cuando el recurrente hubiera estado personado en el procedimiento en primera instancia, el escrito de interposición deberá contener las alegaciones y adjuntará las pruebas oportunas, resultando admisibles únicamente las pruebas que no hayan podido aportarse en primera instancia.

Estarán legitimados para interponer este recurso los interesados, los Directores Generales del Ministerio de Economía y Hacienda y los Directores de Departamento de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en las materias de su competencia, así como los órganos equivalentes o asimilados de las comunidades autónomas y de las ciudades con Estatuto de Autonomía en materia de su competencia.

El recurso de alzada se dirigirá al Tribunal Regional o Local que hubiese dictado la resolución recurrida, que, en el plazo de un mes, lo remitirá, junto con el expediente de aplicación de los tributos -expediente de gestión- y el de la reclamación, al Tribunal Económico-Administrativo Central.

La duración máxima del recurso será de un año, plazo que se computa de fecha a fecha. Transcurrido el plazo citado desde la iniciación del mismo, el interesado podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso contencioso-administrativo.

Recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio

El recurso extraordinario de alzada tiene por objeto unificar el criterio de los Tribunales económico-administrativos Regionales y Locales cuando aquel criterio no pueda ser creado mediante un recurso de alzada ordinario, por no darse los supuestos para su interposición.

Solo son impugnables, pues, las resoluciones de los Tribunales económico-administrativos regionales y locales que no sean susceptibles de recurso de alzada ordinario en la medida que:

• 1.
  • - Se estimen gravemente dañosas o erróneas.
  • - Se apliquen criterios distintos a los aplicados por algún Tribunal económico-administrativo del Estado o de los órganos económico-administrativos de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía.
• 2. La competencia para su conocimiento y resolución la tiene atribuida el Tribunal Económico-Administrativo Central.
• 3. En su tramitación y resolución se aplicarán las reglas generales del recurso de alzada ordinario con dos especialidades:
  • - La primera, que el recurso habrá de interponerse en el plazo de 3 meses contados a partir de la notificación del fallo.
  • - La segunda, que la resolución deberá dictarse en el plazo de tres meses y en nada alterará la situación jurídica particular derivada de la resolución que se recurre, fijando la doctrina aplicable; esto es, el recurso de alzada no produce efecto alguno en las relaciones jurídico-materiales. Por ello, la resolución, aun cuando fuese estimatoria, no afectará en lo más mínimo a la situación jurídica dimanante de la resolución del Tribunal económico-administrativo regional o local objeto de recurso.

Recurso extraordinario para la unificación de doctrina

Contra las resoluciones en materia tributaria dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central podrá interponerse recurso extraordinario para la unificación de doctrina por el Director General de Tributos, cuando esté en desacuerdo con el contenido de dichas resoluciones.

Será competente para resolver este recurso la Sala Especial para la Unificación de Doctrina, que estará compuesta por el Presidente del Tribunal Económico-Administrativo Central, tres vocales de dicho Tribunal, el Director General de Tributos, el Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, el Director General o el Director del Departamento de la Agencia Estatal de Administración Tributaria del que dependa funcionalmente el órgano que hubiera dictado el acto a que se refiere la resolución objeto del recurso y el Presidente del Consejo para la Defensa del Contribuyente.

La resolución deberá dictarse en el plazo de seis meses y respetará la situación jurídica particular derivada de la resolución recurrida, estableciendo la doctrina aplicable. La doctrina establecida en las resoluciones de estos recursos será vinculante para los Tribunales económico-administrativos y para el resto de la Administración tributaria.

Recurso extraordinario de revisión

El recurso extraordinario de revisión podrá interponerse por los interesados contra los actos firmes de la Administración tributaria y contra las resoluciones firmes de los órganos económico-administrativos cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

• a) Que aparezcan documentos de valor esencial para la decisión del asunto que fueran posteriores al acto o resolución recurridos o de imposible aportación al tiempo de dictarse los mismos y que evidencien el error cometido.
• b) Que al dictar el acto o la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior a aquella resolución.
• c) Que el acto o la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

La competencia para conocer y resolver el citado recurso la tiene atribuida el Tribunal Económico-Administrativo Central.

Están legitimados activamente para la interposición del presente recurso:

• a) Los interesados; esto es, quienes hubieran comparecido en primera instancia bien como recurrentes, bien como titulares de derechos o intereses legítimos que pudieran resultar afectados por la resolución que se dicte.
• b) Los Directores Generales del Ministerio de Economía y Hacienda respecto de las materias cuya gestión les corresponda.
• c) Los Directores de Departamento de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en las materias de su competencia.
• d) Los órganos equivalentes o asimilados de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía en materia de su competencia.

El recurso se interpondrá en el plazo de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que quedó firme la sentencia judicial. La tramitación de este recurso se ajustará a lo establecido para la reclamación económico-administrativa en única instancia.

Si el Tribunal Central estimase procedente el recurso no se limitará sólo a declarar la nulidad o acordar la anulación, en todo o en parte, del acto o resolución impugnado sino que entrará a conocer del fondo del asunto de que se trate.

Procedimiento abreviado

Se trata de un procedimiento reservado para la tramitación y resolución de reclamaciones económico-administrativas de escasa complejidad, repetitivas o relativas a supuestos en los que las cuestiones deducidas sean extrañas a la competencia del Tribunal. Se pretende dotar de mayor eficacia y eficiencia a los órganos de dicha naturaleza aligerando el número de expedientes que tienen que ser resueltos por el procedimiento general.

Las reclamaciones económico-administrativas se tramitarán por este procedimiento abreviado cuando sean de cuantía inferior a 6.000 euros o 72.000 euros, si, respectivamente, la reclamación se interpone contra una deuda tributaria o un acto de valoración o de fijación de base imponible.

Las reclamaciones económico-administrativas tramitadas por este procedimiento se tramitarán con arreglo a las normas que legal y reglamentariamente procedan y, en su defecto, conforme al procedimiento común o general, siendo competente para su resolución el órgano unipersonal que al efecto se determina que conocerá en única instancia.

La reclamación deberá iniciarse mediante escrito que necesariamente deberá incluir el siguiente contenido:

• a) Identificación del reclamante y del acto o actuación contra el que se reclama, el domicilio para notificaciones y el Tribunal ante el que se interpone.

  En los casos de reclamaciones relativas a retenciones, ingresos a cuenta, repercusiones, obligación de expedir y entregar factura o relaciones entre el sustituto y el contribuyente, el escrito deberá identificar también a la persona recurrida y su domicilio.

• b) Alegaciones que se formulan.

  Al escrito de interposición se adjuntará copia del acto que se impugna así como las pruebas que se estimen pertinentes.

El escrito de interposición de la reclamación económico-administrativa, se dirigirá al órgano que hubiera dictado el acto reclamable, no al Tribunal que vaya a conocer de la reclamación.

El plazo máximo para notificar la resolución será de seis meses contados desde la interposición de la reclamación. Transcurrido dicho plazo sin que se haya notificado la resolución expresa, el interesado podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente.

Contra las resoluciones que se dicten en el procedimiento previsto en esta sección no podrá interponerse recurso de alzada ordinario, pero podrán proceder, en su caso, los demás recursos regulados en la sección anterior.