Procedimiento legislativo

Introducción

Por mucho que los Parlamentos del siglo XXI hayan expandido y evolucionado en sus funciones, la función por excelencia de los mismos sigue siendo, sin ninguna duda, la función legislativa, la aprobación de la Ley, manifestación democrática por excelencia de la voluntad del pueblo emanada de sus representantes, democráticamente elegidos.

Nuestra Constitución recoge la función legislativa en su artículo 66.2, junto a las clásicas funciones parlamentarias presupuestaria y de control, y se la atribuye a las Cortes Generales, con lo que Congreso y Senado son cuerpos colegisladores, si bien el bicameralismo descompensado que diseñaron nuestros constituyentes se percibe especialmente en el procedimiento legislativo, pues el Congreso siempre puede pronunciarse sobre la posición del Senado.

Dicha función legislativa se lleva a cabo por un procedimiento establecido en la Constitución (artículos 81 a 91), en sus rasgos generales, y en los Reglamentos Parlamentarios (artículos 108 y siguientes del Reglamento Congreso, y 104 y siguientes del Reglamento del Senado) en sus detalles más concretos. Podemos definir el procedimiento legislativo como todas y cada una de las actuaciones y actos parlamentarios necesarios para llegar al acto normativo de carácter general e imperativo que es la Ley.

Fases de procedimiento legislativo

El procedimiento legislativo se puede dividir en tres fases, cada una de ellas con un significado propio:

• 1. En primer lugar, una fase de iniciativa, que determina qué sujetos pueden poner en marcha los trámites legislativos que pueden llevar a la aprobación de una ley.
• 2. En segundo lugar, una fase constitutiva, en la que se aprueba la iniciativa presentada. La fase constitutiva es la fase más larga del procedimiento legislativo, en la que se va decantando la postura de las Cámaras sobre la iniciativa presentada. Esta fase gira en torno al debate, como contraste de las distintas posiciones que existen en cada Cámara y que mediante el consenso cristalizan en un texto definitivo, que se convierte en ley.
• 3. En tercer lugar, una fase de integración de eficacia, que comprende la sanción, promulgación y publicación de la ley.

De estas tres fases, sólo la segunda es estrictamente parlamentaria. La iniciativa legislativa puede tener un origen parlamentario o extraparlamentario, y en este sentido el artículo 87 de la Constitución Española dispone que la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras, a las Asambleas de las Comunidades Autónomas y a la iniciativa popular, para la que se exigen 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa popular en materias propias de Ley Orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

Por su parte la tercera fase, integradora de eficacia, es también extraparlamentaria e implica la actuación del Rey y del Presidente del Gobierno.

Fase constitutiva. Procedimiento ordinario y procedimientos especiales. Tramitación en el congreso de los diputados

Dentro de las tres fases del procedimiento legislativo nos centraremos en la segunda fase, la constitutiva, la estrictamente parlamentaria. Esta fase arranca desde el momento en que un Proyecto de Ley (denominación cuando su autor es el Gobierno) o una Proposición de Ley (cuando su autor es el Congreso, Senado, Asamblea autonómica o iniciativa legislativa popular) se presentan ante el Congreso de los Diputados. Hay que tener en cuenta que en el sistema parlamentario español el bicameralismo imperfecto supone que todos los proyectos y proposiciones de ley comienzan su andadura en el Congreso de los Diputados, salvo la Ley por la que se aprueba el Fondo de Compensación Interterritorial, que se presenta e inicia su tramitación, excepcionalmente, en el Senado.

Ni que decir tiene que los Proyectos de ley emanados del Gobierno son los que más visos tienen de convertirse en leyes, y no en vano reza para ello la mayoría parlamentaria que apoya al Gobierno y el hecho de que dichos proyectos supongan ejecución de las funciones que la Constitución le atribuye en su artículo 97. Esto supone algunas ventajas procedimentales, que empiezan en el mismo momento de su presentación. Así, los Proyectos de Ley emanados del Gobierno deben acompañarse de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos (memoria económica, informes del Consejo de Estado, del Consejo Económico y Social, de impacto de género, del Consejo General del Poder Judicial...), pero los Proyectos de Ley entran directamente a tramitarse, ordenando la Mesa de la Cámara su publicación, abriendo el plazo de enmiendas y enviándolos a la Comisión competente por razón de la materia (Comisión de Economía y Hacienda, Comisión de Justicia, Comisión Constitucional...). Sin embargo los textos que proceden de otros autores, caso de la iniciativa legislativa popular, de las Comunidades Autónomas o de las propias Cámaras, pasan un doble filtro, pues la Mesa de la Cámara controlará que cumplen los requisitos legales necesarios (control de legalidad) y además habrán de ser tomados en consideración por el Pleno antes de que la Mesa de la Cámara ordene su publicación, la apertura del plazo de presentación de enmiendas y la remisión del texto a la Comisión correspondiente. Hay que destacar que si se trata de una iniciativa legislativa del Senado, será en esta Cámara donde pase su toma en consideración, pudiendo presentarse no obstante enmiendas de totalidad en el Congreso. Si la proposición no de ley es del Congreso, una vez pasada la toma en consideración en el Pleno no podrán presentarse enmiendas de totalidad, pues supondrían una repetición del debate. Huelga decir que de no tomarse en consideración estas iniciativas legislativas finalizan su andadura.

El procedimiento legislativo, al igual que sucede en general en el derecho parlamentario comparado, parte en el caso de las Cortes Generales de un procedimiento ordinario o común, que es al que nos referiremos, y de la existencia de unos procedimientos especiales, que lo son bien por razón de la materia o por la simplificación de trámites o del tiempo de tramitación.

Entre los procedimientos especiales por razón de la materia pueden citarse el procedimiento para la reforma de los Estatutos de Autonomía, en el que pueden participar delegaciones autonómicas; para la aprobación de Leyes Orgánicas, que requieren mayoría absoluta en una votación final sobre el conjunto del texto; o el procedimiento presupuestario, en el que destaca la preferencia de tramitación que se concede a la Ley de Presupuestos frente al resto de trabajos de la Cámara, la especialidad de tramitación de las enmiendas, la celebración de un debate de totalidad antes de su envío a la Comisión de Presupuestos, en el que quedan fijadas las cuantías globales de los presupuestos, y las comparecencias del Gobierno ante las distintas Comisiones de la Cámara para explicar las partidas correspondientes a sus Ministerios u organismos correspondientes.

Entre los procedimientos especiales en los que se simplifican los trámites parlamentarios o se reduce el tiempo de tramitación, hay que citar los procedimientos de lectura única, de competencia legislativa plena y de urgencia. Estos procedimientos especiales parten del patrón del procedimiento común para después añadir, modificar o eliminar algunos trámites, como es el caso de la lectura única, que suprime el paso del texto por Comisión, pasando a debatirse directamente al Pleno (generalmente por la mínima complejidad de la materia o la existencia de un gran consenso sobre la misma) o la competencia legislativa plena, que supone precisamente lo contrario, tramitándose el texto en Comisión y suprimiéndose la fase de Pleno. Se excluyen de la competencia legislativa plena, por la propia Constitución en su artículo 75, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado. Además el Pleno siempre puede avocar la competencia para debatir cualquier proyecto o proposición que se esté tramitando con competencia legislativa plena. Finalmente en el procedimiento de urgencia se reducen todos los plazos a la mitad.

Centrándonos en el procedimiento legislativo común, bien porque sea un Proyecto de Ley del Gobierno, bien porque sea una Proposición de ley tomada en consideración por la Cámara, la Mesa del Congreso de los Diputados, a la vez que la remite a la Comisión competente para su tramitación, ordenará, como hemos dicho, su publicación y la apertura del plazo de enmiendas.

Durante el plazo de presentación de enmiendas, que el Reglamento del Congreso fija en 15 días, si bien es habitualmente prorrogado por la Mesa de la Cámara, pueden presentarse enmiendas al articulado (los Grupos Parlamentarios o los Diputados con la firma del Portavoz) o a la totalidad (sólo los Grupos Parlamentarios). Las primeras suponen modificaciones puntuales, más o menos extensas, a los artículos o partes del proyecto o proposición de ley, pero las segundas van más allá, cuestionando su espíritu bien oponiéndose a su tramitación (enmiendas de devolución) o proponiendo un texto diferente (enmiendas de texto alternativo). De suponer aumento de créditos o reducción de ingresos presupuestarios las enmiendas requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación.

En caso de presentarse enmiendas de totalidad (que habrán de ser calificadas como tales por la Mesa de la Comisión competente) será precisa la celebración de un debate de totalidad en el Pleno, teniendo en cuenta que si se aprueba una enmienda de devolución supondrá la devolución de la misma al autor de la iniciativa y el fin de la tramitación y que si se aprueba una enmienda de texto alternativo será este el nuevo texto que siga la tramitación, sustituyendo al anterior, por lo que se publicará y se abrirá un nuevo plazo de enmiendas que podrán presentarse únicamente al articulado. Superado el debate de totalidad o bien no habiéndose presentado enmiendas a la totalidad, se inicia el debate en Comisión.

El primer paso que da la Comisión competente para tramitar la iniciativa es el nombramiento de una Ponencia en su seno. La Ponencia es un órgano colegiado reducido y acéfalo, sin rígidas reglas de debate y que se reúne a puerta cerrada (véase "Ponencia") que estudiará el texto y las enmiendas presentadas y elaborará un Informe para la Comisión. Sobre este Informe, fruto de la negociación política y en el que se integran ya algunas de las enmiendas presentadas, además de las correcciones técnicas y jurídicas que observe el Letrado de las Cortes Generales que asesora a la Ponencia, girarán los debates sucesivos en Comisión y en Pleno. La Ponencia dispone de un plazo reglamentario de 15 días para concluir sus trabajos, si bien este plazo puede ser prorrogado por la Mesa de la Comisión cuando la trascendencia del proyecto o su complejidad lo requieran. Si tenemos en cuenta que la Ponencia se reúne a puerta cerrada, sin la presencia de los medios de comunicación, a diferencia de lo que sucede en la Comisión y en el Pleno, entendemos por qué se ha convertido en un órgano de gran utilidad política, ya que ofrece un escenario perfecto para la negociación política. Además los ponentes suelen ser después los portavoces en la Comisión y en el Pleno, con lo que, a pesar de que la ponencia finaliza su trabajo y deja de existir una vez aprobado su Informe, lo cierto es que se deja sentir durante el resto del procedimiento legislativo. Incluso en alguna ocasión, como el caso de la Ley de Autonomía Universitaria, durante la fase de Pleno llegó a "resucitarse" la ponencia para recomponer el consenso que se había perdido.

Una vez aprobado el Informe de la Ponencia (para la adopción de acuerdos se aplica voto ponderado) se ordena su publicación. Es importante destacar que este Informe, con las enmiendas y correcciones que se hayan introducido, será el texto sobre el que gire el debate de la Comisión. No obstante también es posible que la Ponencia emita un Informe de conformidad con el proyecto o proposición de ley, sin introducir ninguna enmienda. Los autores de las enmiendas que no hayan sido incorporadas a dicho Informe podrán defenderlas durante el debate en Comisión, momento en el que podrán presentarse también por los miembros de la Comisión enmiendas transaccionales, que pretendan aproximar posiciones sobre enmiendas ya presentadas o crear consenso sobre determinadas enmiendas. También pueden presentarse enmiendas de corrección técnica o gramatical. Estas enmiendas suelen presentarse de manera ágil y poco formalista ante la Mesa de la Comisión o "in voce" durante el mismo debate.

La Comisión dispone de un plazo reglamentario de dos meses para acabar sus trabajos, que atendiendo a circunstancias excepcionales puede ser prorrogado por la Mesa de la Cámara.

Tras el debate en Comisión se votan las enmiendas presentadas, las transaccionales que puedan existir y el Informe de la ponencia. De no aprobarse acabará el procedimiento. De ser aprobados, conformarán el Dictamen de la Comisión, que será la documentación que sirva de base al debate en el Pleno. Los Grupos Parlamentarios en el plazo de 48 horas podrán solicitar a la Mesa de la Cámara que las enmiendas que no se hayan incorporado a dicho Dictamen sean mantenidas vivas para el debate en el Pleno. También es posible la presentación de votos particulares, que pretendan que la redacción de todo o parte del texto quede como estaba originariamente, antes de incorporar las enmiendas.

Durante el Pleno el debate es más estricto, pudiendo presentarse enmiendas transaccionales y correcciones técnicas o gramaticales sólo si ningún Grupo Parlamentario se opone, e implicando las primeras la retirada de las enmiendas sobre las que se transacciona. Generalmente, cuando se trata de un proyecto de ley, un miembro del Gobierno interviene para su defensa. Después intervienen los portavoces de los Grupos Parlamentarios que, como dijimos, suelen ser los mismos que intervinieron en la Ponencia y en la Comisión. El debate suele realizarse igual que en la Comisión, con un turno a favor y en contra del proyecto o proposición de ley, defensa de las enmiendas presentadas por sus autores y fijación de posiciones de quienes no hayan presentado enmiendas. Finalmente se votarán las enmiendas, votos particulares, si los hay, y el Dictamen de la Comisión. Si se aprueba, el Presidente del Congreso de los Diputados se lo remitirá al Presidente del Senado para su tramitación en esa Cámara. No obstante hay que señalar que el Reglamento del Congreso prevé una posible corrección del texto aprobado cuando como consecuencia de la aprobación de enmiendas o votos particulares el texto quedara incongruente u oscuro en alguno de sus puntos. Corresponde a la Mesa de la Cámara adoptar tal decisión de oficio o a propuesta de la Comisión correspondiente que es también la encargada de realizar la revisión del texto para lo que dispone del plazo de un mes. Después el texto en su conjunto se vuelve a someter al Pleno que lo deberá aprobar o rechazar en una sola votación. Si el voto fuera en contra del nuevo texto quedaría aprobado el texto primitivo, antes de la remisión a la Comisión para su corrección, sin que se prevea un nuevo envío a la Comisión, con lo que de persistir la incoherencia sólo podría resolverse durante la tramitación en el Senado. No obstante, no es habitual que se utilice esta posibilidad reglamentaria, como tampoco que se aprueben los textos con graves incongruencias y errores, y si es sin embargo frecuente que se remitan al Senado los proyectos y proposiciones de ley con las posibles incongruencias o errores de carácter menor que puedan darse para su corrección, destacando ese papel de Cámara de reflexión y estudio que se suele atribuir a las Cámaras Altas, aunque paradójicamente la Constitución la impone un plazo muy corto para llevar a cabo esa misión.

Tramitación en el Senado

La tramitación en el Senado sigue prácticamente los mismos pasos que en el Congreso. Es decir, una vez recibida la iniciativa que remite el Congreso la Mesa del Senado ordenará su publicación, abrirá el plazo de enmiendas y la enviará a la Comisión correspondiente por razón de la materia. Hay que destacar que no hay ninguna toma en consideración previa por el Pleno, sino que el texto pasa directamente a la Comisión. Ésta podrá nombrar en su seno una Ponencia y prácticamente lo señalado para las enmiendas y tramitación en el Congreso puede aplicarse igualmente para el caso del Senado. De no presentarse enmiendas ni propuestas de veto el proyecto o proposición de ley pasará directamente a su deliberación en sesión plenaria.

La especialidad para el caso del Senado, reflejo del bicameralismo descompensado al que ya nos hemos referido, viene dada por lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Española, que concede un plazo de dos meses al Senado para realizar la totalidad de los trámites del procedimiento legislativo, que se reducen a 20 días en caso de que se declare procedimiento de urgencia. Se impone así al Senado, Cámara colegisladora, un procedimiento muy acotado en el tiempo, que, como decíamos, le impide el estudio en profundidad que en el bicameralismo se atribuye a las Cámaras Altas. Al menos dicho plazo se refiere a cada periodo de sesiones, de modo que si este finaliza antes de agotar el plazo de dos meses se computará el tiempo necesario del siguiente periodo de sesiones, al margen de posibles sesiones extraordinarias. Además, según el artículo 90 de la Constitución, el Senado, en relación con el texto remitido por el Congreso, podrá introducir enmiendas o vetar dicho texto. Nada más. Es decir, el Senado puede:

• — Aprobar el texto sin modificaciones, en cuyo caso va directamente a la firma del Rey, para su sanción, promulgación y publicación.
• — Aprobarlo con modificaciones o enmiendas parciales, en cuyo caso el texto se remite al Congreso con un Mensaje motivado que explica las modificaciones introducidas, que después podrán ser aprobadas o rechazadas por el Congreso por mayoría simple, lo que implica que en caso de rechazarse alguna o todas las enmiendas se volverá en todo o en parte al texto aprobado por el Congreso. Por lo que se refiere al alcance de la facultad de enmienda del Senado, el Tribunal Constitucional ha insistido de forma reiterada en la inexistencia de límites materiales a la misma. Es decir, que la Cámara Alta puede alterar el contenido de los textos remitidos por el Congreso de los Diputados, con la intensidad y extensión que estime oportuno siempre que lo haga de conformidad con las normas constitucionales y reglamentarias aplicables.
• — Vetar el proyecto o proposición de ley, que no es sino una enmienda a la totalidad de devolución, para lo que es necesaria mayoría absoluta del Senado, remitiendo el texto al Congreso y pudiendo éste levantar este veto por mayoría absoluta de sus miembros, o transcurridos dos meses por mayoría simple, con lo que se volverá al texto aprobado inicialmente por el Congreso.

Cabe preguntarse qué sucedería si el Senado incumpliera el plazo de dos meses establecido en la Constitución o ni aprobara enmiendas ni un veto, sino que rechazara unas y otro, sin manifestarse en forma alguna. En el primer caso, más allá de que la coordinación entre ambas Cámaras evite supuestos semejantes, el simple retraso del Senado para manifestar su voluntad podría parecer no invalidante del procedimiento legislativo, pero, sin duda podría ser causa de inconstitucionalidad, pues se incumpliría lo establecido en la Constitución.

El segundo caso es más complicado y podemos darle una respuesta experimentada, pues sucedió en el llamado caso Ses Salines. En aquella ocasión no coincidían las mayorías existentes en una y otra Cámara, una situación compleja para el procedimiento legislativo, pues se rompe la correa de transmisión de la mayoría parlamentaria que apoya al Gobierno. Presentado un veto el Pleno del Senado, éste no alcanzó la mayoría absoluta para su aprobación, pero sí la mayoría necesaria para rechazar las enmiendas presentadas por otros Grupos Parlamentarios, entre ellos el mayoritario. El Congreso se encontraba así ante una ausencia de manifestación del Senado, que ni vetaba, ni introducía enmiendas. Se entendió por el Congreso que ello equivalía a una no oposición frente al texto remitido al Congreso y se envió al Rey para su sanción, promulgación y publicación, convirtiéndose en la Ley 26/1995 por la que se declaraban reserva natural las Salinas de Ibiza (Ses Salines), las Islas des Freus y las Salinas de Formentera. Contra esta Ley se presentó recurso de inconstitucionalidad.

El Tribunal Constitucional, en la Sentencia del Tribunal Constitucional 97/2002, de 25 de abril, al pronunciarse sobre el recurso de inconstitucionalidad, interpretó de forma conjunta los artículos 66.2 y 90 de la Constitución, descartando que el Senado tuviera una cuarta opción diferente de la aprobación, enmienda o veto del proyecto remitido por el Congreso.

Señaló en esta Sentencia que "la conclusión que acaba de establecerse impide cualquier interpretación del Reglamento del Senado que pretenda ampliar los supuestos de discrepancia de esta Cámara con el Congreso que han de dar lugar a nueva consideración del texto en éste, dado que, en primer lugar y sobre todo, la autonomía parlamentaria está subordinada a la Constitución y, en segundo término, los Reglamentos que de ella se derivan tienen virtualidad en el seno de cada una de las Cámaras, sin que, por tanto, el de una de ellas pueda imponer a la otra un determinado itinerario en su actuación." El Tribunal Constitucional declaró la Ley 26/1995 inconstitucional.

Finalmente, aprobadas o no enmiendas del Senado o levantado su veto por el Congreso, o simplemente aprobado por el Senado el texto que remitió el Congreso, finaliza la fase constitutiva del procedimiento legislativo y tiene lugar la fase integradora de eficacia, a través de la sanción, promulgación y publicación de la ley, que corresponde al Rey con el refrendo del Presidente del Gobierno.