Recurso de casación (proceso contencioso-administrativo)

¿Qué es el recurso de casación en el proceso contencioso- administrativo?

El recurso de casación en materia contencioso-administrativa se ha visto sustancialmente reformado tras la entrada en vigor de la LO 7/2015, de 21 de julio, que modifica la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Tradicionalmente se regulaban hasta cuatro recursos -uno, recurso de casación en sentido estricto, dos, recurso de casación para la unificación de doctrina, tres, recurso de casación en interés de ley y cuatro, recurso de revisión- que han visto su número reducido al suprimir los recursos de casación para la unificación de la doctrina y el recurso de casación en interés de la Ley. Asimismo, se ha dotado al recurso de casación de una sustantividad propia que, alejándolo del modelo civil, se antoja más acorde con el propio objeto del recurso contencioso-administrativo.

En la regulación dada por la LO 7/2015, de 21 julio,, desaparecen los motivos tasados, de modo que la casación puede fundarse en cualquier cuestión de derecho, tanto procesal como sustantiva, y sin limitación al derecho estatal, ampliándose así el ámbito objetivo de las sentencias recurribles en casación.

Se pasa a un sistema en el que la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo ostenta una amplia libertad para apreciar si concurre o no interés casacional que justifique la admisión del recurso, aunque también se prevén una serie de circunstancias en las que se puede apreciar o se presume que concurre el "interés casacional objetivo", concepto estrella de la nueva regulación. Y es que lo que se ha buscado es que el Tribunal Supremo pueda concentrar su esfuerzo en sentar o unificar doctrina jurisprudencial en los asuntos que estime que lo merecen, atendiendo a su relevancia jurídica, con independencia de su cuantía.

¿Qué resoluciones son susceptibles de casación?

Los arts. 86 y 87 LJCA establecen aquellas resoluciones que pueden ser objeto de recurso de casación, concretando aquellos requisitos que las mismas deben cumplir para permitir el acceso al Tribunal Supremo. Y así, en cuanto a las sentencias son susceptibles de casación:

• 1. Las dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y las dictadas en única instancia o en apelación por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. No obstante, cuando se tratara de las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, únicamente serán susceptibles de recurso las sentencias que contengan doctrina que se reputa gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de efectos. En cualquier caso, no tendrán acceso a casación aquellas sentencias que, dictadas por los Tribunales mencionados, lo fueran en un procedimiento para la protección del derecho fundamental de reunión y en los procesos contencioso-electorales.
• 2. Las que, siendo susceptibles de casación, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia solo serán recurribles ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma será competente una Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo que tenga su sede en el Tribunal Superior de Justicia.
• 3. Las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable serán susceptibles de recurso de casación en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento.

En cuanto a los autos, serán recurribles en casación los dictados por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y siempre que se refieran a las siguientes cuestiones:

• a) Los que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su continuación.
• b) Los que pongan término a la pieza separada de suspensión o de otras medidas cautelares.
• c) Los recaídos en ejecución de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en aquélla o que contradigan los términos del fallo que se ejecuta.
• d) Los dictados en caso de ejecución provisional cuando la sentencia fuera recurrida.
• e) Los dictados en materia tributaria, de personal al servicio de la Administración pública y de unidad de mercado, cuando los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas pueda extenderse a otras, o cuando se hubiere acordado suspender la tramitación de uno o más recursos.

Además, serán susceptibles de recurso de casación, en todo caso, los autos dictados en aplicación del artículo 10.8 y del artículo 11.1.i) de la ley (art. 87.1.bis LJCA).

¿Cuándo se aprecia el interés casacional objetivo?

El recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo se "limitará a las cuestiones de derecho, con exclusión de las cuestiones de hecho". Las pretensiones del recurso de casación "deberán tener por objeto la anulación, total o parcial, de la sentencia o auto impugnado y, en su caso, la devolución de los autos al Tribunal de instancia o la resolución del litigio por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dentro de los términos en que apareciese planteado el debate".

En cuanto al interés casacional objetivo, el art. 88.2 LJCA fija las pautas que tanto las partes como el Tribunal deben apreciar para valorar la concurrencia del mismo. En este sentido, el Tribunal de casación podrá apreciar que existe interés casacional objetivo cuando, entre otras circunstancias, la resolución que se impugna:

• • Fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal o de la Unión Europea en las que se fundamenta el fallo, contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido.
• • Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales.
• • Afecte a un gran número de situaciones.
• • Resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma con rango de ley.
• • Interprete y aplique aparentemente con error y como fundamento de su decisión una doctrina constitucional.
• • Interprete y aplique el Derecho de la Unión Europea en contradicción aparente con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia o en supuestos en que aun pueda ser exigible la intervención de éste a título prejudicial.
• • Resuelva un proceso en que se impugnó, directa o indirectamente, una disposición de carácter general.
• • Resuelva un proceso en que lo impugnado fue un convenio celebrado entre Administraciones públicas.
• • Haya sido dictada en el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales.

En general, se presumirá que existe interés casacional objetivo: a) Cuando en la resolución impugnada se hayan aplicado normas en las que se sustente la razón de decidir sobre las que no exista jurisprudencia. b) Cuando dicha resolución se aparte de la jurisprudencia existente de modo deliberado por considerarla errónea o de modo inmotivado pese a haber sido citada en el debate o ser doctrina asentada. c) Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general, salvo que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente. d) Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los organismos reguladores o de supervisión o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. e) Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los Gobiernos o Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

A principios de 2017 aparecieron los primeros Autos del TS, pioneros en cuanto que declaran el interés casacional sobre las cotizaciones de los MIR extracomunitarios y el otorgamiento de subvenciones (Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, Autos 18 Ene. 2017, Recurso 13/2016 y 2 Feb. 2017, Recurso 92/2016, respectivamente).

¿Cómo se prepara el recurso?

Viene recogido en el art. 89 de la LJCA. El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de 30 días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre. En el escrito de preparación deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos reglados en orden al plazo, la legitimación –solo están legitimados quienes hayan sido parte en el proceso o debieran haberlo sido- y la recurribilidad de la resolución que se impugna. Es necesario que en el escrito de preparación se identifique con precisión las normas o la jurisprudencia que se consideran infringidas, justificando que fueron alegadas en el proceso, o tomadas en consideración por la Sala de instancia, o que ésta hubiera debido observarlas aun sin ser alegadas. Asimismo, se debe acreditar si la infracción imputada lo es de normas o de jurisprudencia relativas a los actos o garantías procesales que produjo indefensión, que se pidió la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de haber existido momento procesal oportuno para ello. También justificar que la o las infracciones imputadas han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución que se pretende recurrir y que en el caso de que ésta hubiera sido dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de un Tribunal Superior de Justicia, que la norma supuestamente infringida forma parte del Derecho estatal o del de la Unión Europea. Especialmente, cuando proceda, fundamentar aquellos aspectos que permiten verificar la existencia de interés casacional objetivo.

Si el escrito de preparación no se presenta en el plazo indicado o no cumpliera con los requisitos de contenido expuestos se tendrá por no preparado el recurso.

Cumplidos los requisitos, se tendrá por preparado el recurso, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de quince días ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, así como la remisión a ésta de los autos originales y del expediente administrativo. La preparación del recurso de casación no impedirá la ejecución provisional de la sentencia recurrida (art. 91 LJCA).

Además, para este escrito son orientativos los requisitos de extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo previstos en elAcuerdo CGPJ 19 May. 2016 (extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo).

¿Cómo se tramita el recurso?

La admisión o inadmisión a trámite del recurso, que será decidida por una Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, adoptará la siguiente forma: a) providencia, cuando se inadmita por no observarse interés casacional; b) auto, si admite el recurso por acreditarse el interés casacional objetivo; c) cuando se presuma la existencia de interés casacional objetivo, la inadmisión se acordará por auto motivado. Contra estas resoluciones no cabrá recurso alguno. Cuando se inadmita a trámite el recurso de casación, se impondrán las costas a la parte recurrente.

Admitido el recurso, se hará saber a la parte recurrente que dispone de un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición del recurso de casación. Durante este plazo, las actuaciones procesales y el expediente administrativo estarán a su disposición en la Oficina judicial. El escrito de interposición deberá tener el siguiente contenido: 1) Exposición razonada de por qué han sido infringidas las normas o la jurisprudencia que como tales se identificaron en el escrito de preparación, sin poder extenderse a otra u otras no consideradas entonces, debiendo analizar, y no sólo citar, las sentencias del Tribunal Supremo que a juicio de la parte son expresivas de aquella jurisprudencia, para justificar su aplicabilidad al caso; y 2) precisar el sentido de las pretensiones que la parte deduce y de los pronunciamientos que solicita. Esta exigencia de forma no es baladí. Si el escrito no cumpliera con dichas exigencias, previa audiencia del recurrente, se podrá dictar sentencia inadmitiendo el recurso e imponiendo las costas al recurrente.

El escrito de oposición debe cumplir los requisitos de extensión máxima y otras condiciones extrínsecas del Acuerdo 19-5-2016 del CGPJ: máx. 50.000 caracteres con espacio, equivalente a 25 folios, en TNR12 escritos solo por una cara - anverso. Además, si se quiere celebración de vista, debe solicitarse por Otrosí.

Cuando el escrito de interposición cumpliera con las exigencias legales, se dará traslado a la parte recurrida para que, en el plazo de treinta días, pueda formular oposición al recurso. Transcurrido dicho plazo, podrá celebrarse vista –cuando así se peticionara o la índole del asunto lo aconsejara- o bien celebrar acto de votación y fallo. Hecho esto, la sentencia deberá dictarse en el plazo de diez días desde que termine la deliberación para votación y fallo.

¿Qué contenido debe tener la sentencia?

El contenido de la sentencia viene recogido en el art. 93 LJCA, con los siguientes parámetros:

• a) fijará la interpretación de aquellas normas sobre las que, en el auto de admisión a trámite, se consideró necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo;
• b) con arreglo a ella y a las restantes normas que fueran aplicables, resolverá las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, anulando la sentencia o auto recurrido, en todo o en parte, o confirmándolos;
• c) podrá asimismo, cuando justifique su necesidad, ordenar la retroacción de actuaciones a un momento determinado del procedimiento de instancia para que siga el curso ordenado por la ley hasta su culminación;
• d) resolverá sobre las costas de la instancia y dispondrá, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad. No obstante, podrá imponer las del recurso de casación a una sola de ellas cuando la sentencia aprecie, y así lo motive, que ha actuado con mala fe o temeridad.

No obstante, si apreciara que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no era competente para el conocimiento de aquellas pretensiones, o que no lo era el órgano judicial de instancia, anulará la resolución recurrida e indicará, en el primer caso, el concreto orden jurisdiccional que se estima competente.