Órdenes Ministeriales

¿Qué tipo de Reglamentos puede adoptar el Gobierno de la Nación?

El ejercicio de la potestad reglamentaria, es decir, el dictado de disposiciones generales de categoría inferior a la Ley corresponde al Gobierno, de conformidad con los artículos 97 de la Constitución Española y 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

El Gobierno se compone del Presidente, el Vicepresidente o vicepresidentes en su caso y de los Ministros. Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno.

A su vez, los reglamentos emanados del Gobierno por razón de competencia y jerarquía pueden ordenarse del siguiente modo:

• 1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
• 2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Atendiendo al órgano que dicta la disposición general o la resolución las decisiones de los órganos del Gobierno revisten formas distintas, según el artículo 24 de la Ley 50/1997. Así, podemos distinguir:

• 1. Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados que revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.

  Conviene precisar que las competencias de las Comisiones Delegadas del Gobierno son las siguientes:

  • a) Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos Ministeriales que integren la Comisión.
  • b) Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración de una propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.
  • c) Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros.
  • d) Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el Consejo de Ministros
• 2. Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados.

¿Qué se entiende por Orden Ministerial?

Las Órdenes Ministeriales son disposiciones de carácter general, reglamentos, dictados por los titulares de los departamentos ministeriales en materias propias de su competencia (artículo 24.1 f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno), pues de la interpretación conjunta de los artículos 4.2.b) y 24.2 de la Ley 50/1997, se atribuye a los Ministros el ejercicio de la potestad reglamentaria.

¿Qué forma deben revestir?

No existe ninguna disposición legal que determine la estructura de las órdenes ministeriales. Los viejos reglamentos decimonónicos regulaban minuciosamente las formulas rituarias que debían contener y por Ley de 24 de noviembre de 1843, vigente y aún hoy día observada, se estableció que las órdenes irían firmadas por el Ministro del Ramo sólo con sus apellidos. Pero nada decían sobre su estructura en apartados o en artículos.

Durante el siglo XIX, las reales órdenes, las reales órdenes comunicadas y las reales órdenes circulares no constaban de artículos sino de ordinales. Pero dicha costumbre se quiebra a comienzos de la pasada centuria y, desde entonces, conforme a las previsiones contenidas en los reglamentos de procedimiento, coexisten órdenes estructuradas en ordinales y en artículos; las primeras, contenían de ordinario resoluciones, mandatos concretos o generales y normas interpretativas, y las segundas, se dictaban en desarrollo de reales decretos y eran auténticos instrumentos normativos. Hoy esa distinción, aunque no siempre con nitidez, subsiste en la práctica administrativa.

Con arreglo a lo establecido en el mencionado Acuerdo, todas las disposiciones y resoluciones que adopten la forma de orden ministerial y deban publicarse, de conformidad con la normativa de ordenación del Diario Oficial del Estado, en las secciones I, II y III del Boletín Oficial del Estado se numerarán, incorporando, entre otros elementos, un código alfabético de tres letras indicativo del departamento de procedencia.

¿Cuál es el procedimiento de elaboración?

El artículo 26 de la Ley 50/1997 regula el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos.

Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.

Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento competente, con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas acerca de:

• a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.
• b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
• c) Los objetivos de la norma.
• d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en este apartado en el caso de la elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia. También podrá prescindirse de este trámite de consulta en el caso de tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2 de la Ley 50/1997. La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales destinatarios de la norma tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberá proporcionarse un tiempo suficiente, que en ningún caso será inferior a quince días naturales.

El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:

• a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna regulación.
• b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma.
• c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias.
• d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea.
• e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas.
• f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto.
• g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública regulado en el apartado 2.

La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente.

A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un plazo de diez días, o de un mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un órgano u Organismo dotado de espacial independencia o autonomía.

El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los informes, estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior a la mitad de la duración de los indicados en el párrafo anterior.

Asimismo, cuando la propuesta normativa afectara a la organización administrativa de la Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección de los servicios, será necesario recabar la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas antes de ser sometidas al órgano competente para promulgarlos. Si transcurridos 15 días desde la recepción de la solicitud de aprobación por parte del citado Ministerio no se hubiera formulado ninguna objeción, se entenderá concedida la aprobación.

Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas cuando la norma pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen; así como cuando se aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2 Ley 50/1997. De ello deberá dejarse constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan graves razones de interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.

Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera preceptivo o se considere conveniente.

La preceptividad del Dictamen del Consejo de Estado, supremo órgano consultivo del Gobierno (artículo 1.1 de la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado) encuentra su razón de ser en el principio de legalidad, pues esa intervención está para asegurar a priori el sometimiento pleno de las Administraciones Públicas a la Ley y al Derecho, insertándose en el procedimiento administrativo común como una garantía esencial, que no puede ser sustituida por el informe de la Secretaría General Técnica.

El dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado ha de pronunciarse sobre la verificación de los trámites procedimentales anteriormente descritos. Asimismo, sobre la idoneidad del rango de la norma que se somete a su consideración y a tal fin ha de analizar la habilitación legal y su alcance.

Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.

El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:

• a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.
• b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes Generales.
• c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito.
• d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere preceptivo.
• e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.
• f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter general para la Administración General del Estado.
• g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma comunitaria que se trasponga al derecho interno.

Reglamentariamente se determinará la composición del órgano encargado de la realización de esta función así como su modo de intervención en el procedimiento.

Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas.

En relación con lo expuesto cabe señalar que la Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, por la se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2016, por el que se dictan instrucciones para habilitar la participación pública en el proceso de elaboración normativa a través de los portales web de los departamentos

En este sentido, ha de tenerse en cuenta que la Orden Ministerial en cuanto instrumento normativo, ha tenido un ámbito limitado a la organización interna de la Administración Pública, a la regulación propia de las relaciones de sujeción especial y, sólo si existe una habilitación en disposiciones de rango superior, a la regulación propia de las relaciones de supremacía general. Este ámbito concreto, ceñido especialmente a la esfera doméstica o cuasi doméstica de la Administración o vinculado a él, se ponía de manifiesto incluso en la estructura formal de las órdenes.

Conforme al esquema de fuentes diseñado por la Constitución, la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno, según previene el artículo 97 CE y el modo formal de expresión ordinario de dicha potestad es el Real Decreto acordado en Consejo de Ministros. Tras ciertas iniciales vacilaciones doctrinales y jurisprudenciales, es aceptada la afirmación de que los titulares de los departamentos ministeriales tienen potestad reglamentaria y que el instrumento formal mediante el cual la ejercen es la orden ministerial [artículos 24.1 f) y 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno]. Y también es aceptado que dicha potestad reglamentaria se ciñe al ámbito interno de la Administración, a la regulación de las relaciones especiales de sujeción o amparadas en un título habilitante específico y, sólo si existe expresa habilitación normativa, a la relación general de supremacía. En otros términos, que, a falta de habilitación, no se pueden regular situaciones jurídicas generales de los particulares mediante orden ministerial.

Por tanto, si la materia regulada en la Orden sometida a consulta excede de lo que habitualmente constituye el ámbito propio de ésta y representa una disposición administrativa de carácter general que afecta a terceros, el contenido de la norma proyectada debe recogerse en un Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, instrumento este más adecuado para ejercer la potestad reglamentaria cuando su contenido afecta a las relaciones generales.

Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el Boletín Oficial del Estado.

¿Cómo se controla su legalidad?

El enjuiciamiento de la legalidad de las Órdenes Ministeriales está atribuido a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional [artículo 11.1.a) Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa].