Patrimonio del Estado

Introducción

Las Administraciones Públicas, como cualquier otro sujeto, necesitan medios materiales para el cumplimiento de las competencias que les otorga el ordenamiento jurídico. Además de los recursos financieros que pueden recaudar a través de los ingresos públicos (como tributos, deuda pública, etc.), las Entidades Públicas también pueden utilizar los bienes y derechos de los que son titulares. Dada la peculiaridad de la posición de las Administraciones Públicas, a las que se encomienda la consecución de objetivos públicos y del bien común, la actividad que llevan a cabo las Administraciones Públicas para la adquisición, gestión, utilización y protección de sus medios materiales tiene un régimen jurídico especial.

Dicho régimen jurídico se acomoda a los parámetros propios del Derecho administrativo y en este sentido encontramos que en la actividad de gestión del Patrimonio de las Administraciones Públicas también se busca el equilibrio entre las prerrogativas que se les otorgan, por razón de su búsqueda del interés general, y las correlativas garantías que los ciudadanos poseen, tanto a priori de la actuación administrativa, como a posteriori; esto es, como modo de reacción ante un posible uso arbitrario de dichas prerrogativas.

En cuanto a las garantías a priori, normalmente conectadas con el principio de legalidad en el establecimiento de potestades administrativas, en este ámbito dicho principio posee el carácter reforzado de encontrarse reservado a la ley. El artículo 132 de la Constitución española impone la Reserva de Ley para todas las propiedades de las Administraciones Públicas, y en particular, en su apartado 3, para el Patrimonio del Estado. En cumplimiento de dicha Reserva, el régimen jurídico de estos bienes se regula en la actualidad en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAP).

El Patrimonio de las Administraciones Públicas

El artículo 3 de la LPAP define lo que se considera “Patrimonio de las Administraciones Públicas”. Según dicho precepto, este está constituido por el conjunto de bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos. Por lo tanto, el concepto se corresponde con el genérico de patrimonio, surgido en torno al patrimonio personal en el Derecho civil.

En el mismo precepto, en su apartado 2, exceptúa de dicho patrimonio los recursos financieros tales como:

• - El dinero.
• - Los valores.
• - Los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda.
• - En el caso de las Entidades Públicas empresariales, los recursos que constituyen su tesorería.

Por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones Públicas pueden ser de dominio público (o demaniales) y de dominio privado (o patrimoniales). Estos últimos tendrían un régimen análogo al de los particulares, con matices; en cambio, los primeros estarían más vinculados a la satisfacción de las necesidades públicas y por ello sometidos a un régimen jurídico especial.

Aunque el concepto legal de patrimonio comprende a ambos, el sentido más frecuente del término viene referido, en particular, a los bienes patrimoniales. La Constitución así parece entenderlo, puesto que habla de los bienes de dominio público en los apartados 1 y 2 del artículo 132 CE y en cambio, se refiere al Patrimonio del Estado en su apartado 3.

Bienes demaniales

Según la ley, son bienes y derechos de dominio público los siguientes:

• - Los que el artículo 132.2 de la Constitución considera como tales:
  • • Zona marítimo-terrestre.
  • • Playas.
  • • Mar territorial.
  • • Recursos naturales de la plataforma continental y la zona económica.
• - Los que una ley considere como tal expresamente. Entre estos pueden incluirse los inmuebles de titularidad de la Administración General del Estado o de los Organismos Públicos vinculados a ella o dependientes de la misma en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado (artículo 5 LPAP).
• - Los que reúnan dos condiciones:
  • • Ser de titularidad pública.
  • • Encontrarse afectados al uso general o al servicio público.

Por razón de su carácter excepcional, la gestión y administración de los bienes y derechos demaniales por las Administraciones Públicas se ajustarán a los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad (artículo 132.1 CE) y a otros que intentan preservar su destino a fines de interés general (artículo 6 LPAP).

Bienes patrimoniales

Los bienes patrimoniales son normalmente definidos de una forma negativa, considerándolos como aquellos propiedad del Estado que no son de dominio público. Este es el criterio utilizado en el artículo 340 del Código Civil, que dispone: «Todos los demás bienes que pertenecen al Estado, en los que no concurran las circunstancias expresadas en el artículo anterior (el artículo 339 CC señala las características de los bienes de dominio público), tienen el carácter de propiedad privada».

Y en el mismo sentido se pronuncia el artículo 7.1 LPAP: “Son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las Administraciones Públicas, no tengan el carácter de demaniales”.

Sin embargo, en su apartado segundo, dicho precepto enumera un listado de bienes que tendrán la consideración de patrimoniales del Estado, en todo caso:

• - Los derechos de arrendamiento.
• - Los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por estas.
• - Contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente esté constituido por acciones o participaciones en entidades mercantiles.
• - Los derechos de propiedad incorporal.
• - Los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales.

El Patrimonio del Estado

El Patrimonio del Estado está integrado por el patrimonio de la Administración General del Estado y los patrimonios de los Organismos Públicos que se encuentren en relación de dependencia o vinculación con la misma.

Régimen jurídico

El régimen jurídico de estos bienes podría definirse como peculiar, esto es, se aplica un régimen propio. Sin embargo, ad intra o en el ámbito interno se aplica un régimen de Derecho Público. Así, al régimen de adquisición, administración, defensa y enajenación de los bienes se les aplica el régimen especial regulado en la propia Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Ahora bien, en las cuestiones relativas a la competencia para adoptar los correspondientes actos y al procedimiento que ha de seguirse para ello, se aplicará la normativa administrativa. Esto se debe a que dichos bienes, en cualquier caso, tienen un uso de interés público. En efecto, como establece el artículo 8.2 LPAP: “En todo caso, la gestión de los bienes patrimoniales deberá coadyuvar al desarrollo y ejecución de las distintas políticas públicas en vigor y, en particular, al de la política de vivienda, en coordinación con las Administraciones competentes”.

En cambio, serán de aplicación las normas del Derecho Privado en lo que afecte a los restantes aspectos de su régimen jurídico. En este sentido, estos bienes no comparten las características exorbitantes que disfrutan los de dominio público. Sin embargo, la Administración cuenta con ciertas prerrogativas especiales en relación con ellos.

Prerrogativas de la Administración en relación con los bienes patrimoniales

La Administración cuenta con facultades más poderosas para la gestión, utilización y defensa de su patrimonio de aquellas que pueden utilizar los particulares. Estas facultades, sucintamente, son las siguientes (artículo 41 LPAP):

• - Investigar la situación de los bienes y derechos que presumiblemente pertenezcan a su patrimonio. Se trata de una facultad para esclarecer la posible propiedad sobre sus bienes, cuando esta sea dudosa.
• - Deslindar en vía administrativa los inmuebles de su titularidad. Las Administraciones Públicas podrán deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los límites entre ellos sean imprecisos o existan indicios de usurpación.
• - Recuperar de oficio la posesión indebidamente perdida sobre sus bienes y derechos. Esta facultad consiste en la posibilidad que tiene la Administración de recuperar por sí la posesión indebidamente perdida de sus bienes patrimoniales sin necesidad de acudir a los Tribunales (a través de un interdicto, por ejemplo). En cambio, no posee la facultad de desahucio, que sólo se prevé para los bienes demaniales.