Consorcios (Derecho Administrativo)

¿Qué caracteriza a los consorcios?

Lo que caracteriza a los consorcios (señala Fernández Ferreres) es que se constituyen como una organización independiente respecto de los entes que se asocian. La titularidad de las competencias de los miembros que lo integran no se asume por el consorcio, sino que es la gestión lo que se traspasa, total o parcialmente, con lo que el consorcio gestiona fiduciariamente los intereses que, en otro supuesto, sólo mediante la actividad unilateral de cada uno de los entes consorciados podrían ser alcanzados.

Por otra parte, también pueden señalarse como rasgos de los consorcios los siguientes:

• a) Preexistencia de unos intereses comunes a las entidades que promueven el consorcio.
• b) Realización de obras o prestación de servicios de interés público o privado, pero con relevancia colectiva.
• c) Vocación instrumental.
• d) Al tratarse de una organización común para satisfacer intereses coincidentes, el consorcio implica una agrupación de esfuerzos provenientes de la pluralidad de sujetos que lo promueven.

De lo dicho se deduce la versatilidad de la figura del consorcio para la gestión de toda suerte de servicios y actividades, ya sea por causa de la concurrencia material de las competencias municipales con las de otras Administraciones públicas u otras entidades, o bien por vía de la cooperación. Como es lógico (señala López Menudo), en el primer caso resultan más concretos los campos en que pueden operar los consorcios, estrechándose aún más en la medida que aumente el número de entidades de distinto orden concurrentes en el mismo, dada la correlativa reducción del círculo del "interés común". En el segundo, el campo se amplía hasta hacerse prácticamente ilimitado.

Tradicionalmente la figura del consorcio tuvo su reflejo en el ámbito local, sin embargo, la norma de referencia es actualmente la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP).

Como ejemplos de consorcios adscritos a la administración general del estado se pueden citar al Consorcio de Actividades Logísticas, Empresariales, Tecnológicas, Ambientales y de Servicios de la Bahía de Cádiz o el Centro Nacional de Investigación sobre la Evolución Humana.

¿Cuál es la regulación estatal de los consorcios?

Los consorcios se crean mediante convenio suscrito por las Administraciones, organismos públicos o entidades participantes (artículo 123 de la LRJSP). En los consorcios en los que participe la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes, se requerirá que su creación se autorice por ley y el convenio de creación precisará de autorización previa del Consejo de Ministros.

Los estatutos de cada consorcio determinarán, entre otros extremos, la identificación de participantes en el consorcio, así como las aportaciones de sus miembros, los órganos de gobiernos y administración y su composición y funcionamiento, con indicación expresa del régimen de adopción de acuerdos, tal y como señala el artículo 124 de la LRJSP.

El artículo 118 de la LRJSP establece que los consorcios podrán realizar actividades de fomento, prestacionales o de gestión común de servicios públicos y cuantas otras estén previstas en las leyes.

También señala que los consorcios podrán utilizarse para la gestión de los servicios públicos, en el marco de los convenios de cooperación transfronteriza en que participen las Administraciones españolas, y de acuerdo con las previsiones de los convenios internacionales ratificados por España en la materia.

En cuanto a su régimen jurídico (artículo 119 de la LRJSP) se establece que se regirán por lo establecido en la Ley 40/2015, en la normativa autonómica de desarrollo y sus estatutos.

El consorcio debe contar con unos estatutos en los que determinará la Administración Pública a la que estará adscrito, para lo cual, se fijan una serie de criterios en el artículo 120. En caso de que se cambie de adscripción, ello conlleva la modificación de los citados estatutos.

Respecto a su régimen de personal, el artículo 121 de la LRJSP indica que podrá ser funcionario o laboral y habrá de proceder exclusivamente de las Administraciones participantes. Excepcionalmente, cuando no resulte posible contar con personal procedente de las Administraciones participantes se puede autorizar la contratación directa de personal por parte del consorcio para el ejercicio de dichas funciones.

En relación con el régimen presupuestario, de contabilidad, control económico-financiero y patrimonial, el artículo 122 de la LRJSP, entre otras previsiones, contempla que estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración Pública a la que estén adscritos, se llevará a cabo una auditoría de las cuentas anuales y deberán formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la Administración Pública de adscripción.

¿Cuál es la regulación en el ámbito local?

En primer lugar, debe señalarse que, en la normativa anteriormente referida, concretamente, en el artículo 119 de la LRJSP, se señala que las normas establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, y en la Ley 27/2013, de 21 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local sobre los Consorcios locales tendrán carácter supletorio respecto a lo dispuesto en la LRJSP.

Dicho esto, la norma de ámbito local más relevante es el artículo 57 de la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, señala que la cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las comunidades autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, que se desarrollará con carácter voluntario, puede efectuarse mediante consorcio o convenio administrativo.

La ley establece que la constitución de consorcios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Asimismo, señala que la constitución de un consorcio solo podrá tener lugar cuando la cooperación no pueda formalizarse a través de un convenio y siempre que, en términos de eficiencia económica, aquélla permita una asignación más eficiente de los recursos económicos, por lo que es evidente que el legislador da primacía al convenio frente al consorcio.

La norma establece que habrá de verificarse que la constitución del consorcio no pondrá en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda de la Entidad Local de que se trate, así como del propio consorcio, que no podrá demandar más recursos de los inicialmente previstos.

Por último, y en relación con el ámbito local, el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, establece en su artículo 89 que para el otorgamiento de las concesiones para abastecimiento de aguas a varias poblaciones estará condicionado a que las Corporaciones Locales estén constituidas a estos efectos en Mancomunidades, Consorcios u otras entidades semejantes o a que todas ellas reciban el agua a través de una misma empresa concesionaria. Para ello, el citado consorcio deberá elaborar las ordenanzas que prevé el artículo 81.