Derecho presupuestario

Concepto

El Derecho presupuestario es el conjunto de normas y principios encargado del análisis de la institución presupuestaria, y como tal se configura en uno de los grupos normativos que integran el Derecho Financiero. Conviene señalar, además, que este ordenamiento está desvinculado del Derecho de los Gastos Públicos, tal y como han advertido Albiñana Garcia Quintana, Bayona De Perogordo y Soler Roch, para quienes el Derecho de los gastos públicos ofrece una sustantividad propia que le hace objeto de tratamiento científico diferenciado del Derecho presupuestario, con el que habitualmente se ha encontrado confundido. Mientras que el Derecho presupuestario se centra en el análisis del crédito presupuestario, entendido, de acuerdo con la STC 63/1986, de 21 de mayo, como habilitación a unos órganos para comprometer determinados gastos; el Derecho de los gastos públicos, por el contrario, estudia a estos en sí mismos, entendidos como un mandato dirigido a la satisfacción de las necesidades públicas, desde las circunstancias que los generan hasta su satisfacción material mediante la salida de fondos públicos de las cajas del Tesoro.

Como textos básicos del Derecho presupuestario nos encontramos con los siguientes:

• - Artículo 134 de la Constitución Española.
• - Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
• - Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

El presupuesto

El concepto legal de Presupuesto está contenido en el artículo 32 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, según el cual los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.

Por otro lado, los Presupuestos estarán integrados (artículo 33.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre) por:

• a) Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de las entidades del sector público estatal a las que resulte de aplicación el régimen de especificaciones y de modificaciones regulado en la citada ley o cuya normativa específica confiera a su presupuesto carácter limitativo.
• b) Los presupuestos estimativos de las entidades de los sectores públicos empresarial y fundacional, los consorcios, las universidades no transferidas, los fondos sin personalidad jurídica y las restantes entidades del sector público administrativo no incluidos en el apartado anterior.

En cuanto a su alcance, el artículo 33.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, señala que los Presupuestos Generales del Estado determinarán:

• a) Las obligaciones económicas que, como máximo, se pueden reconocer.
• b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio.
• c) Las operaciones no financieras y financieras a realizar por las entidades contempladas en la letra b) anterior.
• d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.
• e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

De estos preceptos se desprende que el Presupuesto tiene el carácter de una mera previsión respecto a los ingresos públicos, mientras que para los gastos constituye una autorización limitativa, idea que es destacada por Rodríguez Bereijo cuando indica que el Presupuesto es "el acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos que el Gobierno puede realizar durante un período de tiempo determinado en las atenciones que detalladamente se especifican y se prevén los ingresos necesarios para cubrirlos".

Es, pues, claro que los efectos jurídicos de la autorización presupuestaria quedan encerrados en la parcela del gasto público, no alcanzando a los ingresos, lo cual encuentra su origen en el fenómeno denominado "bifurcación del principio de legalidad financiera" por el profesor Sainz De Bujanda. La institución presupuestaria representa así el punto de confluencia o conexión entre los ingresos y los gastos públicos, por lo que no se suelen albergar dudas por la doctrina de que su estudio debe formar parte integrante, y además en lugar destacado, del Derecho Financiero. Desde este sentido se deben incluir en ese análisis, en primer, lugar las cuestiones relativas al concepto ya aludido.

En segundo lugar hay que referirse a la naturaleza jurídica del Presupuesto. En este aspecto hay que considerar superada la clásica polémica sobre si la ley que aprueba el mismo es una ley formal o una auténtica ley en sentido material. Al respecto, hay que tener muy presentes las consideraciones vertidas por Palao Taboada, quien ha indicado que la misma "carece de sentido fuera del contexto constitucional en que fue elaborada". En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional manifestó prontamente que la cuestión del carácter formal o material de la Ley de Presupuestos está "en estos momentos superada" (STC 27/1981, de 20 de julio).

Ley de presupuestos

El verdadero problema que se ha planteado en torno a la Ley de Presupuestos es el trascendental de su contenido y su capacidad para crear o modificar tributos. En este sentido, el artículo 134.7 de la Constitución Española contiene un importante precepto que limita las posibilidades de proceder a esta regulación a través de la Ley de Presupuestos, señalando que "La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificados cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea".

Conviene señalar que el Tribunal Constitucional ha advertido la aplicabilidad de este límite a las Comunidades Autónomas. Así se manifestó en la STC 174/1998, de 23 de julio.

La razón de ser de este precepto hay que encontrarla en el abuso registrado en el pasado de la práctica de aprovechar la Ley de Presupuestos para llevar a cabo auténticas reformas tributarias. Así ha sucedido a lo largo de nuestra historia desde 1845. Por eso, el constituyente de 1978 introdujo esta cautela, que, al tiempo que impedía dichas prácticas, permitía incluir en el articulado de la Ley de Presupuestos adaptaciones o retoques anuales en el sistema tributario. En este sentido, las STC 63/1986, de 21 de mayo, STC 76/1992, de 14 de mayo, y la posterior STC 195/1994 de 28 de junio han afirmado que la Ley de Presupuestos tiene:

• - un contenido mínimo, necesario e indisponible: es el contenido explícitamente proclamado en el ya citado artículo 134.2 de la Constitución Española, es decir, la previsión anual de la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
• - un contenido eventual que resulta limitado estrictamente a aquellas materias o cuestiones que "guarden directa relación con las previsiones de ingreso y las habilitaciones de gasto de los Presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustenten" y que, además, sean "complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno".

Esta limitación material del contenido constitucionalmente posible (exartículo 134.2 de la Constitución Española) de las Leyes de Presupuestos, se encuentra justificada no sólo por la función específica que le atribuye la Constitución, sino también porque es una Ley que, por las peculiaridades y especificidades que presenta su tramitación parlamentaria, conlleva restricciones a las facultades de los órganos legislativos en relación con la tramitación de otros proyectos o proposiciones de Ley (STC 27/1981, de 20 de julio, STC 65/1987, de 21 de mayo, STC 76/1992, de 14 de mayo, STC 116/1994, de 18 de abril y STC 195/1994, de 28 de junio); además de resultar una exigencia del principio de seguridad jurídica constitucionalmente garantizado (artículo 9.3 de la Constitución Española) esto es, la certeza del Derecho que exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido, como es la Ley de Presupuestos Generales, no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional.

En materia tributaria, las cuestiones que se plantean en relación con el artículo 134.7 de la Constitución Española son básicamente dos: qué hay que entender por modificación de tributos y qué hay que entender por ley sustantiva. Las dos han sido examinadas por el Tribunal Constitucional en una importante sentencia, que ha sentado la doctrina sobre esta materia (STC 27/1981, de 20 de julio).

En cuanto a la primera de las cuestiones, el Tribunal Constitucional ha establecido un criterio sumamente flexible, según el cual las modificaciones tributarias pueden dividirse en tres categorías:

• a) creación de tributos, que se encuentra expresamente prohibida para la Ley de Presupuestos;
• b) modificaciones "sustanciales y profundas", que pueden producirse siempre que exista la previa habilitación por ley sustantiva;
• c) modificaciones de "mera adaptación del tributo a la realidad", que son admisibles en todo caso, incluso sin previa habilitación. Ha sido este último extremo el que ha merecido la crítica de la doctrina (Escribano López y Falcón y Tella), teniendo en cuenta la amplitud con que el propio Tribunal Constitucional ha entendido el concepto de "mera adaptación a la realidad".

Afortunadamente, las modificaciones tributarias incluidas en el articulado de las Leyes de Presupuestos cuentan con habilitación legal y suelen referirse a los aspectos cuantitativos de diferentes tributos: actualización de tarifa, de deducciones, etc. Son las materias que normalmente las Leyes propias de cada tributo autorizan a incluir en la Ley de Presupuestos.

En relación con el concepto de "Ley tributaria sustantiva", el Tribunal Constitucional ha entendido que la habilitación debe encontrarse contenida en cualquier Ley (ya sea la Ley propia del impuesto u otra modificadora de esta) que regule elementos concretos de la relación tributaría. Lo usual es que la previsión se establezca en las Leyes propias de cada impuesto, pero puede darse el caso también de que se encuentren en otras Leyes tributarias.

Sea como fuere, la habilitación no puede ser ilimitada. Así, en la STC 27/1981, de 20 de julio, se descartó "la constitucionalidad de una Ley que autorizara a la de Presupuestos la modificación indiscriminada de los impuestos, lo que enervaría la disposición constitucional".

Una importante cuestión que se ha planteado acerca de este tema es la relativa a la posibilidad de incluir la habilitación en un Decreto-ley. La generalidad de la doctrina (Martínez Lafuente, y Falcón y Tella, entre otros) la considera contraria a la Constitución Española. El Tribunal Supremo, por su parte, la ha considerado válida, siempre que se den los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad (Sentencia de 23 de noviembre de 1983).

Influjo del Derecho Comunitario

Un tema ya clásico (y una preocupación) en materia presupuestaria se refiere a los efectos del Derecho Comunitario sobre la legalidad presupuestaria española. De esta forma, como afirmó el profesor Orón Moratal, "con el ingreso de España en las Comunidades Europeas se produjo un importante cambio en el sistema jurídico interno, que como no podía ser menos también alcanza al ordenamiento jurídico-financiero no sólo por la irrupción de un nuevo ente público dotado de Hacienda propia, sujeto activo pues de su propia actividad financiera, sino también por los efectos, especialmente limitativos, que se proyectan sobre el poder financiero del Estado y demás entes públicos territoriales". De este modo "el conjunto de normas y principios jurídicos que tienen por objeto la constitución y la gestión de la Hacienda Pública, se ha visto sustancialmente alterado (...) afectando a todos y cada uno de los institutos que conforman el Derecho Financiero y Tributario, comportando auténticas limitaciones al poder normativo financiero del Estado a la hora de regular, configurar e incluso, en algún caso, también de cuantificar económicamente alguno de tales institutos".

En primer lugar, la Unión Europea ya ha tenido ocasión de imponer sanciones a diversos países por aprobar presupuestos que comportaban un déficit mayor al que se había permitido a tenor de los Tratados firmados entre los distintos Estados miembros.

En segundo lugar, en nuestro ordenamiento jurídico fue aprobada una Ley General de Estabilidad Presupuestaria (Ley 18/2001, de 12 de diciembre), vigente hasta el 1 de enero de 2008, que recogía, en su Exposición de Motivos, una serie de principios como el de estabilidad presupuestaria, el de plurianulidad, el de transparencia o el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

Sea como fuere, la crisis económica internacional puso de manifiesto la insuficiencia de dicha Ley de forma que la garantía de la estabilidad presupuestaria se ha alzado como una de las claves de la política económica que contribuye a reforzar la confianza en la economía española, facilitar la captación de financiación en mejores condiciones y, con ello y ante la situación de crisis, permitir recuperar la senda del crecimiento económico y de la creación de empleo. Por estos y otros motivos, la estabilidad presupuestaria fue reconocida en la propia Constitución Española y en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera:

• - En el artículo 135.1 de la Constitución Española se establece que todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. De esta forma, el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Igualmente, las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
• - El artículo 135.2 de la Constitución Española indica: Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto.
• - El artículo 11.2 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, dispone lo siguiente: "Ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural, definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales. No obstante, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior".

  De este modo, se establecen medidas preventivas, correctivas y coercitivas frente a aquellas Administraciones Públicas que incumplan el límite del déficit estructural indicado (artículos 18 a 26 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril).