ANTECEDENTES DE HECHO Y PERSPECTIVA JURIDICA
La sentencia 128/2009 de 1 de junio, resuelve tres Cuestiones de Inconstitucionalidad acumuladas, en las que se discute la redacción del artículo 219.2 del Real-Decreto Legislativo 1/94 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, —en su redacción anterior a la dada en virtud de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad—, y ello en relación con los artículos 9.3 y 41 de la Constitución española.
En tales Cuestiones, se valora la adecuación constitucional de un concreto aspecto de la regulación normativa referida al mantenimiento del derecho al subsidio de desempleo para mayores de 52 años (nivel asistencial), discutiéndose la procedencia de la extinción del mismo cuando se produce una transitoria percepción de ingresos, en vez de su mera suspensión. Tal extremo se halla resuelto en la actualidad en virtud de la nueva redacción del precepto, a la que se ha hecho mención más arriba (Ley 45/2002), aunque ello no priva de relevancia a la sentencia analizada, en cuánto la reforma legal no produce efectos extintivos sobre el objeto del proceso de constitucionalidad, ya que la norma cuestionada, tras esa derogación o modificación, sigue resultando aplicable en los proceso a quo correspondientes.
El artículo 219.2 del TRLGSS sometido a examen de constitucionalidad, resultaba del siguiente tenor literal:
«Serán de aplicación al subsidio por desempleo las normas sobre suspensión y extinción previstas en los artículos 212 y 213.
Asimismo, el subsidio se extinguirá por la obtención de rentas superiores a las establecidas en el artículo 215, apartados 1.1 y 1.3 de ésta Ley, y por dejar de reunir el requisito de responsabilidades familiares previsto en los apartados 2 y 3 del mismo artículo, cuando hubiese sido necesario para el reconocimiento del derecho. Tras dicha extinción el trabajador solo podrá obtener el reconocimiento de un derecho al subsidio si vuelve a encontrarse de nuevo en alguna de las situaciones previstas en los apartados 1.1, 1.2, 1.3 ó 1.4 del artículo 215 de ésta Ley y reúne los requisitos exigidos»
Por su parte, como complemento de lo anteriormente establecido, el artículo 215.1.1 del mismo TRLGSS., declara beneficiarios del subsidio a:
«Los parados que, figurando inscritos como demandantes de empleo durante el plazo de un mes, sin haber rechazado oferta de empleo adecuada ni haberse negado a participar, salvo causa justa, en acciones de promoción, formación o reconversión profesionales, y careciendo de rentas de cualquier naturaleza superiores, en cómputo mensual, al 75 por 100 del salario mínimo interprofesional, excluída la parte proporcional de pagas extraordinarias, se encuentren en alguna de las siguientes situaciones:
- a) Haber agotado la prestación por desempleo y tener responsabilidades familiares.
- b) Haber agotado un derecho a prestación por desempleo de al menos trescientos sesenta días de duración, carecer de responsabilidades familiares y ser mayor de cuarenta y cinco años de edad en la fecha del agotamiento.
Y artículo 215.1.3 señala que:
«Los trabajadores mayores de cincuenta y dos años, aún cuando no tengan responsabilidades familiares, siempre que se encuentren en alguno de los supuestos de los apartados anteriores, hayan cotizado por desempleo al menos durante seis años a lo largo de su vida laboral y acrediten que, en el momento de la solicitud, reúnen todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a cualquier tipo de pensión contributiva de jubilación en el sistema de la Seguridad Social.»
En los respectivos Autos de planteamiento de las Cuestiones, se aduce como posible causa de contradicción del artículo 219.2 con la Constitución, la de que el mismo aparece como patente manifestación de arbitrariedad de los poderes públicos, en cuánto se estima que supone una quiebra del principio general de cobertura suficiente de contingencias a cargo de la Seguridad Social (artículos 9.3 y 41 C.E.), ya que su literalidad supone en opinión de los órganos cuestionantes desconocer la realidad de la imposible concurrencia de nuevo de los requisitos exigidos a un trabajador mayor de 52 dos años, para reanudar la percepción del subsidio de desempleo que se había extinguido como consecuencia de la superación del límite máximo de la cuantía de las demás rentas percibidas, y que en los casos estudiado, se constatan leves y transitorios incrementos de las percepciones económicas de los demandantes en los respectivos procesos subyacentes, impidiéndose la recuperación de la percepción del subsidio de desempleo, cual si se hubiere tratado de una mera suspensión temporal del derecho y no —como en realidad acontece— de una extinción. En definitiva, los órganos judiciales albergan serias dudas de que el artículo 219.2 del TRLGSS sea conforme con las garantías de un régimen público de Seguridad Social.
DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y APLICACIÓN AL CASO CONCRETO
El TC ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance de las obligaciones impuestas a los poderes públicos por el art. 41 CE señalando a tal efecto que la Constitución ha recogido y consagrado en el citado artículo la evolución que han experimentado los sistemas contemporáneos de Seguridad Social, concibiéndose ésta como una función del Estado y rompiéndose en buena parte la correspondencia prestación-cotización propia del seguro privado.
Asimismo, que el precepto impone a los poderes públicos la obligación de establecer o mantener un régimen público cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo al efecto un núcleo o reducto indisponible por el legislador.
En éste caso, el TC afirma que el precepto legal cuestionado no puede vulnerar el artículo 41 CE en la medida en que no afecta en modo alguno a la garantía institucional del régimen público de Seguridad Social. La regulación del subsidio por desempleo toma en consideración la extraordinaria dificultad a la que se enfrentan las personas mayores de 52 años para volver a acceder al mercado de trabajo una vez que han perdido su empleo, razón por la cual se les reconoce el derecho a un subsidio cuya duración puede extenderse hasta el acceso a la pensión de jubilación; sin embargo, al propio tiempo establece unas reglas de ordenación de la dinámica del derecho que determinan su extinción en el supuesto de dejarse de reunir, incluso transitoriamente, determinados requisitos, en particular el de carecer de rentas de cualquier naturaleza en cuantía superior a un límite determinado, y que obligan, para poder acceder de nuevo a la prestación, a cumplir de nuevo los requisitos inicialmente establecidos, que, por lo general, parten de una situación previa de empleo y cotización.
El resultado de todo ello es, evidentemente, que el grado de protección dispensado por el sistema a los desempleados mayores de 52 años será menor que el que se derivaría de un sistema que no tuviera en cuenta a ningún efecto la circunstancia de la obtención de otras rentas, o que le atribuyera un efecto meramente suspensivo, pero que ello sea así no implica que la opción seguida en el precepto cuestionado resulte contraria al artículo 41 CE, pues es al legislador al que corresponde determinar el grado de protección que han de merecer las distintas necesidades sociales y articular técnicamente los sistemas de protección destinados a su cobertura.
COMENTARIO
Como ya se ha advertido, el concreto extremo que se plantea en la Cuestiones de Inconstitucionalidad acumuladas, se halla resuelto en la actualidad en virtud de la nueva redacción del precepto por Ley 45/2002, de 12 de diciembre, aunque ello no priva de relevancia a la sentencia analizada, ya que la norma cuestionada seguirá resultando aplicable en los procesos a quo correspondientes. Pero es que además, la importancia de la sentencia del TC radica en el hecho de que marca una doctrina general aplicable a casos futuros suscitados al amparo de la nueva redacción del tan citado artículo, puesto que la Ley 45/2002 simplemente matiza la exigencia de condiciones para declarar el derecho a la percepción de la pensión asistencial examinada. Y es que la enmienda que introduce en el Texto Refundido se ciñe a establecer un límite de doce meses como período durante el cual la percepción del subsidio resultará meramente suspendida pero no extinguida. La superación de dicho plazo continuando el beneficiario con la percepción de otros ingresos, obligará también a la declaración de extinción definitiva de la prestación, de modo que ante hipotéticas futuras reclamaciones recobrará por tanto plena vigencia la doctrina que ahora establece el Tribunal Constitucional.
El sistema de prestaciones sociales cubierto por la Seguridad Social no representa más que el desarrollo legislativo del mandato impuesto por el Constituyente al Estado en su art. 41, requiriendo a los poderes públicos para que mantengan un régimen de seguridad social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad. En desarrollo de dicho mandato constitucional, el Legislador ha establecido en el TRLGSS. un sistema de prestaciones que responden a un conjunto de necesidades de la población entre las que se encuentran las de aquellos ciudadanos que, por haber quedado sin empleo a la edad de 52 años, precisan de una prestación asistencial que compense el daño económico causado por la contingencia sufrida.
Ahora bien, cómo haya de articularse el sistema de detección de las necesidades y el establecimiento de las medidas que tiendan a su satisfacción son cuestiones que competen exclusivamente al Legislador, y en éste caso, ha establecido en el artículo 219.2 del TRLGSS, una causa de extinción del subsidio —que no de suspensión—, optando en tales supuestos por exigir el cumplimiento «ex novo» de los requisitos establecidos en el artículo 215 del mismo Texto, que presuponen una reincorporación al mercado laboral y el subsiguiente agotamiento en su caso, de una prestación —contributiva— por desempleo. El dato de haber sobrepasado el preceptor la cuantía del 75% en la obtención de otras rentas o ingresos, —y que determina la pérdida del subsidio—, se convierte así en un elemento que diferencia éste supuesto de aquel otro en el que tal superación del límite máxima no se produce, y ello con independencia de que el aumento de la cuantía sea meramente transitorio.
Esta última circunstancia, puede llevar al ánimo del intérprete la muy fundada convicción de la existencia de un cierto agravio comparativo entre ambos supuestos, que hace que la alteración temporal —incluso en espacios de tiempo muy reducidos— de los requisitos para la obtención del subsidio, lleve aparejada graves consecuencias de carácter definitivo; sin embargo el establecimiento de tales condiciones y el consiguiente reconocimiento o supresión de un derecho, no puede quedar tampoco al arbitrio de la personal idea de justicia que cada cual tenga, con olvido de las particulares razones que haya tenido el Legislador para regular la materia del modo que ha estimado conveniente, sopesando la concurrencia de diferentes intereses, entre los cuales se hallan la viabilidad del sistema de la Seguridad Social y la preferencia por atender a otras necesidades consideradas más acuciantes que las de aquellos preceptores, que aún en un corto período de tiempo, han visto incrementados sus ingresos en cuantía superior al 75% del salario mínimo interprofesional.