Abogado del Estado

¿Cuál es la normativa que regula la figura del Abogado de Estado?

La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública (y hoy casi enteramente derogada por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público), procedió a la supresión como tal del Cuerpo de Abogados del Estado, y creó un nuevo Cuerpo, llamado de Letrados del Estado. Este nuevo Cuerpo comportaba la unificación del Cuerpo de Abogados del Estado con el Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado, el Cuerpo Técnico de Letrados del Ministerio de Justicia y Letrados de la Dirección General de los Registros y del Notariado. No obstante, la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987 declaró inconstitucional esta unificación de Cuerpos, entre otras cosas por cuanto el Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado lógicamente sólo podía ser suprimido o reunificado por Ley orgánica. Y así finalmente la Ley 23/1988, de 28 de julio, da una nueva redacción a la correspondiente disposición adicional; de forma que de nuevo se disoció el Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado, si bien se mantuvo la integración de los restantes.

¿Cuáles son las funciones del Abogado del Estado?

Los Abogados del Estado actúan tanto en funciones de asesoramiento jurídico (o función consultiva) como en función contenciosa. No obstante, tampoco se puede olvidar la integración de los Abogados del Estado en determinados órganos colegiados; pensemos en los Consejos de Administración de las Autoridades Portuarias, o en las secretarías de los tribunales económico-administrativos (que ocupan los Abogados del Estado) o la existencia de representación de la Abogacía del Estado en la Junta consultiva de contratación administrativa o su participación en las mesas de contratación del Estado.

En relación con la función contenciosa, ya se ha visto que los Abogados del Estado no solo actúan ante los órganos del Poder judicial; en efecto, asimismo actúan ante el Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En relación con la actuación ante el Tribunal Constitucional y Tribunal de Cuentas, el artículo ocho de la ley remite a la normativa específica reguladora de esos órganos constitucionales.

No solo eso, sino que además ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea asimismo pueden actuar los Abogados del Estado, en su condición de agentes (véase el artículo 19 del Estatuto del Tribunal de Justicia), si bien en este caso la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, se remite a la normativa específica y sólo supletoriamente a lo señalado en esa ley -como asimismo sucede con el Tribunal Europeo de derechos humanos-. Además, incluso se hace referencia, en el artículo primero de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, a la actuación contenciosa de los abogados del Estado ante otros tribunales internacionales y aun ante jurisdicciones extranjeras. En todo caso, el artículo 12 del Real Decreto 649/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, en el ámbito de la Abogacía General del Estado, prevé la posibilidad de que el Gobierno, previa audiencia de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado, excepcionalmente encomiende a un abogado colegiado la defensa en juicio del Estado en un caso concreto, ante un tribunal internacional o supranacional; la misma posibilidad se prevé para el caso de actuación ante tribunales extranjeros, si bien en este caso la designación del abogado ad hoc corresponde al embajador.

En relación con la jurisdicción militar, el artículo 10 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, se remite a la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar, ésta, en su artículo 464, establece que sin perjuicio de lo señalado en la Ley Orgánica del Poder Judicial, se puede conferir la función de representación y defensa a un miembro del cuerpo jurídico militar destinado en las asesorías jurídicas de los mandos militares superiores; ello se hace a propuesta del Ministerio de Defensa, pero la decisión corresponde a la dirección del servicio jurídico del Estado.

Y en los procedimientos arbitrales, sean de derecho interno o sean arbitrajes internacionales, el artículo nueve de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, redactado por Ley 62/2003, de 30 de diciembre, confiere amplias funciones a los Abogados del Estado para la defensa del Estado, órganos constitucionales, organismos autónomos estatales y entes públicos dependientes de ellos; si bien siempre previa autorización del titular del departamento correspondiente e informe de la dirección del servicio jurídico del Estado.

La función contenciosa de las Abogacías del Estado se regula en los artículos 12 y siguientes del Real Decreto 649/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, en el ámbito de la Abogacía General del Estado.

En cuanto a las distintas facetas de la función consultiva de la Abogacía del Estado se comprenden en el artículo uno del Real Decreto 649/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, en el ámbito de la Abogacía General del Estado.

En todo caso, por su importancia resalta la función de unificación de doctrina de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado, a efectos de evitar contradicciones entre los informes emitidos por las abogacías del Estado en el ejercicio de su función consultiva; cosa que en realidad ya prevé la Ley 52/1997, de 27 de noviembre.

¿Cuál es el ámbito subjetivo de actuación?

Nos referimos a quiénes pueden asesorar y defender los Abogados del Estado. Habrá que diferenciar entre los casos en que el Abogado del Estado actúa ejercitando la función consultiva de aquellos supuestos en que actúa ejercitando su función de representación y defensa en juicio, dado que los términos son diferentes.

En la actualidad, el artículo 551.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, nos dice que este Cuerpo de Funcionarios puede defender y representar asimismo a las comunidades autónomas y a los entes locales, en los términos previstos en la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, y en la normativa de desarrollo de ésta.

La Ley 52/1997, de 27 de noviembre, parece circunscribir en estos casos las funciones de los Abogados del Estado a lo que es la representación y defensa en juicio; pero de la regulación reglamentaria, que alude asimismo a asistencia jurídica, puede desprenderse que también pueden emitir dictámenes, en ejercicio de función consultiva o de asesoramiento jurídico, para esos otros entes públicos.

En cuanto a las Cortes Generales, como es sabido, tienen su propio Cuerpo de Letrados; esto es una consecuencia de la autonomía parlamentaria recogida en el artículo 72 de la Constitución, y tales Letrados de las Cortes Generales se regulan en el Estatuto de Personal de las Cortes Generales, que, según sentencia del Tribunal Constitucional 139/1988, es una norma con rango de ley. Al respecto, artículo 551.2 de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio.

Sin embargo, en relación con los restantes órganos constitucionales la regla general es que su representación y defensa en juicio corresponda a los abogados del Estado, salvo que sus propias normas digan otra cosa; artículo 1.1 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, y artículo 551 de la Ley Orgánica del Poder judicial. Estas normas son de aplicación tanto a lo que son los ámbitos de asesoramiento jurídico como el ámbito de la función de representación y defensa en juicio.

En relación con la Seguridad Social, asimismo hay que tener en cuenta que la misma posee su propio Cuerpo de Letrados, que asumen asimismo su representación y defensa en juicio; y ello tanto las entidades gestoras como los servicios comunes de la Seguridad Social.

En cambio, cuando quien actúa no son las entidades gestoras ni servicios comunes de la Seguridad Social sino la Inspección de Trabajo, la defensa en juicio de los actos de ésta corresponde a los Abogados del Estado (salvo lógicamente en aquellas cuestiones en las que la Inspección de Trabajo depende de la respectiva Comunidad Autónoma).

A este respecto, hay que estar al artículo 1.2 y a la disposición adicional tercera de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, así como al Real Decreto 947/2001; estas normas confieren a los Letrados de la Seguridad Social la función de representación y defensa en juicio y además la función de asesoramiento jurídico.

La Ley 52/1997, de 27 de noviembre, en su artículo dos, permite incluso la defensa y representación en juicio de funcionarios o autoridades dependientes del Estado, de sus órganos constitucionales o de entes dependientes del Estado, cuando se trate de procesos relativos a actos u omisiones realizados en ejercicio de su cargo. La cuestión se desarrolla en los artículos 28 y ss. del Real Decreto 649/2023, de 18 de julio.

A este respecto, en todo caso, hay que tener en cuenta que el artículo 36.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), prohíbe todo tipo de acción civil de responsabilidad contra autoridades y funcionarios (sin perjuicio claro está de lo que establece la Ley Orgánica del Poder Judicial respecto a jueces y magistrados), salvo que se trate de la acción civil acumulada a la penal, en los términos del artículo 37 LRJSP. Incluso, tengamos en cuenta que de la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/2008 parece desprenderse que, cuando exista infracción del derecho al honor, intimidad o propia imagen por una autoridad o funcionario en el ejercicio de su cargo, la vía adecuada no será la Ley Orgánica 5/1982 sino la vía contencioso-administrativa.

Entendemos por tal la regulada en la LRJSP; si bien a sus organismos públicos nos referiremos después. En un principio, la representación y defensa en juicio de la Administración General del Estado se confiere al Cuerpo de Abogados del Estado. No obstante, cuando se trata del Ministerio de Defensa y organismos autónomos a él pertenecientes, entonces la función de asesoramiento corresponde al Cuerpo Jurídico Militar. Y en el campo de las relaciones internacionales, hay que estar asimismo a las competencias de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores.

A este respecto, en primer lugar corresponde desde luego a los Abogados del Estado la defensa de los organismos autónomos, tal como se desprende del artículo 551.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y del artículo 1.1 de la Ley 52/1997.

Sucede sin embargo que hay que dilucidar qué sucede con el resto de entidades vinculadas al Estado o dependientes de éste. A este respecto, algunas de ellas ostentan la condición de administraciones públicas; y así las entidades públicas empresariales -si bien las mismas, conforme al artículo 3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, no se consideran como administraciones a efectos de la contratación- o asimismo las agencias estatales, reguladas en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos, norma que se mantendrá en vigor hasta que, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional cuarta de la Ley 40/2015, concluya el plazo de adaptación de tres años desde la entrada en vigor de la citada Ley 40/2015, de las agencias existentes en el sector público estatal.

Pero otras no tienen esa consideración; y así pensemos en las fundaciones del sector público, reguladas en la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, o en las sociedades mercantiles de capital público estatal, cuya regulación se contiene en los artículos 111 a117 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y en la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Y recordemos, por lo demás, que en relación con las entidades que sí ostentan la condición de administraciones públicas, algunas dependerán del Estado -como sucede con las entidades públicas empresariales- y otras simplemente estarán vinculadas al mismo pero estando atenuada su relación de dependencia con él -así, pensemos en el Banco de España o en la Comisión del mercado de las telecomunicaciones-.

A este respecto, la Ley Orgánica del Poder judicial permite que los Abogados del Estado puedan, en los términos de la Ley 52/1997, defender y representar a los restantes organismos y entidades públicas, así como a las sociedades mercantiles estatales y fundaciones con participación estatal.

Pues bien, en relación con las Entidades Públicas Empresariales, reguladas en los artículos 103 a108 de la Ley 40/2015, tales entidades pueden ser defendidas, representadas y asesoradas por los Abogados del Estado, siempre mediante el oportuno convenio en que deberá preverse la correspondiente contraprestación económica; y salvo que se diga otra cosa en la regulación específica de esos entes.

A este respecto, el artículo 38 del Real Decreto 649/2023, de 18 de julio, interpreta que, en realidad, corresponde a los Abogados del Estado la representación y defensa en juicio, así como el asesoramiento jurídico en general, de estos entes públicos cuando su normativa así lo prevea; y cuando la normativa reguladora de la entidad no diga nada, entonces corresponderá a los Abogados del Estado el ejercicio de esas funciones siempre que medie el oportuno convenio, con la correspondiente contraprestación económica.

Esta previsión, conforme al 38 del Real Decreto 649/2023, de 18 de julio, es extensible a los restantes entes públicos vinculados o dependientes del Estado.

¿Cómo se estructura la organización de la Abogacía del Estado?

A tal fin, el artículo 11 del Real Decreto 453/2020, de 10 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Justicia, y se modifica el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, aprobado por el Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, regula las funciones y la organización del Cuerpo de la Abogacía del Estado.

Dependerán, igualmente, de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, orgánica y funcionalmente, la Abogacía del Estado ante el Tribunal de Cuentas, las Abogacías del Estado en la Administración periférica del Estado.

Dependerán asimismo, orgánica y funcionalmente, de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado los Abogados del Estado adscritos al Servicio Jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y las Abogacías del Estado que existen en los distintos organismos y entidades públicos.

Para la representación y defensa del Reino de España ante los órganos jurisdiccionales de la Unión Europea, los Abogados del Estado serán nombrados como agentes por la Ministra de Justicia, a propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación.

¿Cuáles son las normas de funcionamiento de la Abogacía del Estado?

Hay que decir que, en relación con el allanamiento, si bien el mismo normalmente será ad hoc, otras veces cobra la forma de autorización general vía instrucción, como sucede en el caso de las expulsiones de ciudadanos búlgaros y rumanos, habida cuenta de lo señalado en el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Y en cuanto al ejercicio de acciones, en caso de urgencia sí pueden ejercitarlas sin autorización previa.

En cambio, artículo 24 del Real Decreto 649/2023, de 18 de julio, si se trata de recurrir una resolución judicial, no precisa autorización previa, salvo que existan instrucciones específicas de la Dirección General de lo Contencioso.

Se prevé además la posibilidad, artículo 20 del Real Decreto 649/2023, de 18 de julio, y 14 de la Ley, de solicitar la suspensión del proceso para elevar consulta a la Dirección General de lo Contencioso -asimismo, artículo 54.2 Ley 29/1998, para el caso en que el Abogado del Estado estime que la actuación pudiera no ser ajustada a Derecho-.

Y otra regla importante es la establecida en el artículo 11 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, que dispone que las notificaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal se deben llevar a cabo en la propia sede de la Abogacía del Estado; lo que por cierto causa graves problemas en los juzgados de lo contencioso administrativo que no se hallan en capitales de provincia, dado el retraso y la inseguridad que comportan las notificaciones por correo. Convendría pues desde luego modificar esta norma, al menos en relación con los juzgados de lo contencioso administrativo que no se hallen en capitales de provincia; dado que en estos juzgados la actividad de la abogacía del Estado es habitual y constante.