Actividades clasificadas

¿Qué son las actividades clasificadas?

Como aproximación genérica a la cuestión podemos seguir el tratamiento legal que hizo el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, siempre teniendo presente que la citada disposición ha sido derogada por la Ley 34/2007 de 15 noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera.

Pues bien, el texto reglamentario, complementado por la orden de 15 de marzo de 1963, en el artículo 3 define como molestas las actividades que constituyan una incomodidad por los ruidos o vibraciones que produzcan o por los humos, gases, olores, nieblas, polvos en suspensión o sustancias que eliminen; insalubres, las que den lugar a desprendimiento o evacuación de productos que puedan resultan directa o indirectamente perjudiciales para la salud humana; nocivas, a las que, por las mismas causas, puedan ocasionar daños a la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola; y, finalmente, califica como peligrosas las que tengan por objeto fabricar, manipular, expender o almacenar productos susceptibles de originar riesgos graves por explosiones, combustiones, radiaciones u otros de análoga importancia para las personas o los bienes.

Además de estos conceptos iniciales, que permiten encuadrar los distintos supuestos siempre que se den las categorías a que se hace referencia, la norma positiva prevé un nomenclátor en el que se señalan las actividades calificadas como tales.

Sobre este particular la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1987 señala que:

"a la existencia de la actividad clasificable como molesta, no obsta que no esté incluida expresamente en el Nomenclátor anejo al Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas puesto que su artículo 2 dice expresamente que el Nomenclátor no tiene carácter limitativo".

¿Cuál es la repercusión en materia de medio ambiente y sistemas rectores?

Junto al análisis de las distintas actividades, se ha de estudiar la repercusión que puedan tener en materia de medio ambiente y los sistemas rectores que se proponen en la normativa positiva con expresión de su grado de eficacia y garantía de seguridad.

A estos efectos, la norma originaria prevé la intervención de las Comisiones Provinciales de Servicios Técnicos o de Saneamientos, cuyas competencias en su mayor parte han sido transferidas a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas. Y son dichos órganos técnicos quienes califican la actividad y señalan, en su caso, las medidas correctoras, siendo dicha calificación vinculante para la administración local que ha de otorgar la licencia y en cuanto a las medidas correctoras, ha de adoptar aquéllas que se mueven en el ámbito de la comprobación y la inspección.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 1986 indica que:

"los temas urbanísticos son de la exclusiva competencia municipal que deberá ser respetada en virtud del principio de autonomía consagrado por el artículo 140 de la Constitución Española. Los acuerdos e informes de las Comisiones Provinciales de Servicios Técnicos -actualmente los organismos que con sus mismas funciones y con denominaciones varias las han venido sucediendo- solamente vinculan a la autoridad municipal cuando se refieren a las materias que son propias de su especialidad técnica. Cualquier intromisión de tales Comisiones en materias urbanísticas integra una actuación viciada de manifiesta incompetencia".

A la necesidad de que Dictamen de la Comisión esté suficientemente motivado alude la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1988 al señalar que:

"no puede decirse que la resolución de cualificación desfavorable a la concesión de la licencia discutida adolezca del vicio de falta de motivación, pues en ella se hacía remisión al dictamen de la Ponencia Técnica que reputaba inadecuado el emplazamiento propuesto por no guardar las distancias a viviendas habitadas y estar calificado como suelo urbano".

Y a su vinculación se refiere la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 1988 al enseñar que:

"siendo el derecho administrativo un derecho habilitante de aquella actividad que hay que entender siempre limitado y condicionado por la idea de la interpretación menos restrictiva y gravosa para la libertad del ciudadano, carece de sentido adoptar desde el principio la solución más extremada, grave y dañosa, sin comprobar mediante los cauces legalmente establecidos, si es posible encontrar soluciones menos gravosas, más moderadas, y en todo caso conformes con el derecho vigente. Y es el caso que aquí no se ha procedido así. Porque, en efecto, ocurre en este supuesto, que el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres Nocivas y Peligrosas, atribuye a la Comisión Provincial de Servicios Técnicos la competencia para emitir informe vinculante en el caso de que la licencia deba ser denegada (artículo 7.2), por lo que el emitido por los servicios municipales (por lo demás, a todas luces insuficiente por incompleto también en cuanto a su contenido) carece de valor para apoyar la excesiva, inadecuada e improcedente medida municipal".

¿Qué tipos de licencias urbanísticas pueden contener las actividades calificadas?

Las licencias de esta naturaleza integran un supuesto de las denominadas licencias de funcionamiento, sujetas, por tanto, a la condición implícita de tener que ajustarse siempre a las exigencias del interés público y dicha condición implícita, habilita, en todo caso, a la Administración para requerir, en su caso, al titular de la actividad para que corrija aquellas deficiencias que se observen, señalándole plazo para ello y sólo, por regla general, cuando transcurra el término señalado y las medidas correctoras no hayan sido aplicadas, entrarán en juego las sanciones previstas en el artículo 38 del Reglamento, que básicamente se reducen a la multa, retirada temporal o definitiva de la licencia.

La Licencia de actividades o de apertura, prevista y regulada en los artículos. 9 y 22 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, reviste un carácter reglado tendente a verificar, como expone el citado artículo 22, si los locales o instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad, y las que en su caso estuvieren dispuestas en los planes de urbanismo debidamente aprobados; previéndose un procedimiento básico para su otorgamiento, con intervención municipal y de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, cuando la actividad para la cual la licencia es solicitada pueda ser clasificada como molesta, insalubre, nociva o peligrosa, de acuerdo con el Decreto 2414/1961, de 30 de diciembre por el que fue aprobado el oportuno Reglamento.

En este punto es menester partir de lo preceptuado en el artículo 34 del Reglamento de 1961 en cuanto prevé que:

"obtenida la licencia de una actividad calificada como molesta, insalubre, nociva o peligrosa, no podrá comenzar a ejercerse sin que antes se gire la oportuna visita de comprobación por funcionario técnico competente no sólo por la actividad de que se trate, sino también por la naturaleza del daño que pueda causarse".

No queda, pues, el deber de comprobación de la Administración reducido a un acto formal de visita de las instalaciones donde ha de desarrollarse la nueva actividad y de comprobación in situ de la existencia de las medidas correctoras, sino que ha de extenderse a la verificación de que el funcionamiento de las mismas es el adecuado para la finalidad perseguida, de su grado de eficacia en la eliminación de las molestias y riesgos que la actividad clasificada pueda producir y, en suma, a la comprobación de que se funcionamiento es inocuo. Y este sentido de la comprobación técnica que se desprende del propio texto de aquel Reglamento preconstitucional viene hoy notoriamente reforzado dado el derecho constitucional a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y el correlativo deber de los poderes públicos de velar por su conservación, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida (artículo 45 de la Constitución española).

Conforme con ello el Tribunal Supremo ha venido a sentar que la visita técnica de comprobación previa al comienzo de la actividad:

"tiene por finalidad comprobar no sólo la instalación de las pertinentes medidas correctoras, sino también su eficacia previa inspección de funcionamiento" (sentencia de 18 de noviembre de 1987).

Por su parte, el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, incluyó en su nomenclátor -siguiendo al Reglamento de 1925- las actividades de recogida de basuras y la destrucción de las mismas, así como la actividad de obtención de abonos orgánicos, como actividades molestas -por razón de sus malos olores e insalubres -por constituir focos de infección- y nocivas -por producción de gases tóxicos y aguas residuales-. La sujeción de las actividades de recogida y tratamiento de residuos al régimen de actividades clasificadas supuso, como es sabido, una mayor intervención de la Administración del Estado, representada por la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, a la que, sobre todo, correspondía la emisión del informe para la clasificación de la actividad, y que si era negativo era vinculante para el Ayuntamiento -artículo 7.2-, y el Gobernador Civil, con funciones de alta vigilancia -artículos. 9, 35 y 39-. Asimismo, la aplicación de este régimen constituyó también una mayor garantía para los interesados afectados, al establecerse -artículo 30- como trámite obligatorio, en el procedimiento para la concesión de la licencia municipal, un período de información pública.

Además, en la Ley 16/2002 se establecen los mecanismos de coordinación que aseguran la adecuación constitucional de la norma en lo referido a la inclusión en el procedimiento de autorización ambiental integrada de diversos trámites relativos a las autorizaciones de vertidos a las aguas continentales de cuencas intercomunitarias y a la licencia municipal de actividades clasificadas regulada en el Reglamento aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre o en la normativa autonómica que resulte de aplicación.

¿A qué nos referimos con la licencia municipal de actividades clasificadas?

Así, por lo que se refiere a la licencia municipal de actividades clasificadas, es evidente que la gran mayoría de los trámites del procedimiento para otorgarla encajan de una forma casi literal en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada, por lo que resulta lógico unificar todos estos trámites en un solo procedimiento, siempre que quede garantizada la participación local en lo referente a materias de su exclusiva competencia y al pronunciamiento final de la autoridad municipal sobre la concesión de la mencionada licencia, por respeto a la garantía constitucional del derecho a la autonomía local.

No obstante, se garantiza la participación municipal en un doble momento, de tal forma que, por un lado, entre la documentación de la solicitud de la autorización ambiental integrada figura necesariamente un informe del Ayuntamiento que acredite la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico y, en segundo lugar, se garantiza la participación local en el procedimiento mediante la exigencia de un informe preceptivo del municipio sobre los aspectos de la instalación que sean de su competencia. Y todo ello teniendo en cuenta, además que, como ha quedado dicho, se mantiene en todo caso el pronunciamiento final de la autoridad municipal sobre la propia concesión de la licencia.

No obstante, hay que tener en cuenta que las anteriores medidas de coordinación de la autoridad ambiental integrada con la licencia municipal de actividades clasificadas se dictan sin perjuicio de las normas dictadas por las Comunidades Autónomas en esta materia, que serán aplicables en todo caso. Y, en este sentido, no puede desconocerse que, como también hemos indicado, la práctica totalidad de Comunidades Autónomas que han aprobado legislación sobre IPPC han incluido en el procedimiento de autorización ambiental integrada la totalidad de trámites de la licencia municipal, que ha quedado por tanto derogada en dichas Comunidades Autónomas y sustituida (y subsumida) en todos sus términos en la autorización ambiental integrada.

En este sentido de coordinación debe tenerse en cuenta lo dicho por el Tribunal Supremo en su sentencia de Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, sección. 5ª, Sentencia de 5 de junio de 2007, Recurso. 8021/2003, sobre coexistencia entre la Evaluación del Impacto Ambiental y el Reglamento de Actividades.