Acto político

¿Qué se entiende por acto político?

Como en tantas otras instituciones propias de nuestro Derecho Administrativo, el concepto y la polémica suscitada en la doctrina y la jurisprudencia en torno al acto político -o acto de gobierno- encuentra su explicación en el Derecho Francés, que acuñó el concepto con el fin de evitar que los órganos de lo Contencioso-Administrativo pudieran entrar a fiscalizar determinados actos de los poderes públicos.

Las peculiaridades históricas en la promulgación de la Ley de La Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956 le llevó al acogimiento del acto político, razonando en su Exposición de Motivos que "creada la Jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de las cuestiones que se susciten respecto de los actos sujetos al Derecho administrativo, sus límites están determinados normalmente por la esencia de esta rama del Derecho, en cuanto parte del Ordenamiento Jurídico.. Con este criterio se define, por exclusión, las cuestiones ajenas a esta Jurisdicción.

Entre ellas se incluyen las relativas a los actos políticos, que no constituyen una especie del género de los actos administrativos discrecionales, caracterizada por un grado máximo de la discrecionalidad, sino actos esencialmente distintos, por ser una la función administrativa y otra la función política, confiada únicamente a los supremos órganos estatales".

La plasmación en el articulado de la Ley de esa consideración del acto político como ajeno al Derecho Administrativo, llevó a recoger en el artículo 2 como materias que "no corresponderán a la Jurisdicción contencioso-administrativa:.. b) las cuestiones que se susciten en relación con los actos políticos del Gobierno, como son los que afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y organización militar...". Tales materias no podrían ser impugnadas en vía contencioso-administrativa y el acto quedaba excluido de su control, si bien se hacía la salvedad en el mismo precepto de que esa exclusión lo era "sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuya determinación sí corresponde a la Jurisdicción contencioso-administrativa".

Es decir, la exclusión del acto político del control jurisdiccional no impedía que pudieran hacerse valer en esa vía las consecuencias del acto: la indemnización de los daños y perjuicios que el acto político hubiese ocasionado.

Fácil es comprender la tendencia de la defensa de la Administración en los procesos contencioso-administrativo a invocar en su favor la naturaleza de acto político al menor atisbo de ser vinculado a la definición legal; lo que obligó a la Jurisprudencia a delimitar el concepto en cuanto se consideraba que solo podrían ser considerados como tales los emanados directamente del Gobierno, como el precepto exigía, entendiendo como tal exclusivamente al Consejo de Ministros; y siempre que las materias que constituían el contenido del acto, fuese algunas de las mencionadas en el precepto.

¿Qué análisis realiza la jurisprudencia del concepto?

La dilatada vigencia de la Ley Procesal de 1956 la hizo convivir con la Constitución Española de 1978, haciendo difícil que al amparo del nuevo Texto Constitucional pudieran mantenerse actuaciones de los poderes públicos excluidas del control Jurisdiccional, al establecer con carácter general el control de la actuación administrativa por los Tribunales en el artículo 106 CE, así como la exigencia de la legalidad en la actuación de las Administraciones Públicas, proclamada en varios preceptos de la Norma Fundamental y, de manera específica, en el artículo 103 CE; sin poder desconocerse el derecho fundamental reconocido a los ciudadanos de obtener una tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 CE.

Las exigencias impuestas por la Constitución llevó a una reinterpretación de la causa de exclusión del recurso contencioso-administrativo por la consideración del acto como de naturaleza política, siendo de destacar las consideraciones que, al interpretar el mencionado artículo 2.b) de la Ley Jurisdiccional de 1956 citada, se hacen en la sentencia del Tribunal Constitucional 45/1990, de 15 de marzo, cuando al tratar de fundar la legitimidad de la exclusión afirma que "no toda la actuación del Gobierno, cuyas funciones se enuncian en el artículo 97 del Texto constitucional, está sujeta al Derecho Administrativo.

Es indudable, por ejemplo, que no lo está, en general, la que se refiere a las relaciones con otros órganos constitucionales, como son los actos que regula el Título V de la Constitución, o la decisión de enviar a las Cortes un proyecto de Ley, u otras semejantes, a través de las cuales el Gobierno cumple también la función de dirección política que le atribuye el mencionado artículo 97 de la Constitución".

En efecto, lo que se hace es ya vincular el acto político con las funciones constitucionales y estatutarias tanto del Gobierno del Estado como de las Comunidades Autónomas. Las múltiples declaraciones jurisprudenciales que abordan el tema del acto político asumen su categoría en función de lo que se considera "conceptos jurídicamente asequibles", como se declara en la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de abril de 1997 Rec. 726/1996, al señalar que "reconocido, sin embargo, que nuestro sistema normativo admite la existencia objetiva de unos actos de dirección política del Gobierno en principio inmunes al control jurisdiccional de legalidad, aunque no a otros controles, como son los derivados de la responsabilidad política o el tratamiento judicial de las indemnizaciones que puedan originar, esto no excluye que la vigencia de los artículos 9 y 24.1 de la Constitución nos obligue a asumir aquel control cuando el legislador haya definido mediante conceptos judicialmente asequibles los límites o requisitos previos a los que deben sujetarse dichos actos de dirección política, en cuyo supuesto los Tribunales debemos aceptar el examen de las eventuales extralimitaciones o incumplimiento de los requisitos previos en que el Gobierno hubiera podido incurrir al tomar la decisión".

En suma, la Jurisprudencia vino a desconocer el propio concepto de acto político, al menos como excluido del control Jurisdiccional.

Esa misma Jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha venido a referir el concepto a un ámbito distinto en cuanto la asimilación entre Gobierno y Administración en los mismos órganos, que tiene reflejo en el Título IV de la Constitución, permite apreciar la existencia de decisiones de los órganos del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, entendido como Consejo de Ministros o Consejos de Gobierno o asimilados, referidos a las relaciones entre órganos constitucionales (mociones de censura, disolución de las cámaras, etc.) en las que sí cabe estimar es exclusión del contencioso-administrativo, pero sin necesidad de recurrir a la vieja doctrina del acto político o de gobierno, sino a la doctrina de los conceptos jurídicamente asequibles.

En ese contexto se promulga la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), que ya en su Exposición de Motivos aborda el tema del acto político en el sentido de considerar que «la Ley parte del principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho. Semejante principio es incompatible con el reconocimiento de cualquier categoría genérica de actos de autoridad -llámense actos políticos, de Gobierno, o de dirección política- excluida "per se" del control jurisdiccional.

Sería ciertamente un contrasentido que una Ley que pretende adecuar el régimen legal de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a la letra y al espíritu de la Constitución, llevase a cabo la introducción de toda una esfera de actuación gubernamental inmune al derecho. En realidad, el propio concepto de "acto político" se halla hoy en franca retirada en el Derecho público europeo. Los intentos encaminados a mantenerlo, ya sea delimitando genéricamente un ámbito en la actuación del poder ejecutivo regido solo por el Derecho Constitucional, y exento del control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ya sea estableciendo una lista de supuestos excluidos del control judicial, resultan inadmisibles en un Estado de Derecho.»

Se parten en dichas afirmaciones de la exclusión del propio concepto de acto político como impedido de revisión por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y en el articulado de la Ley no aparece recogido el concepto.

No obstante, cabe apreciar un resquicio en el artículo 2 LJCA, referido a los "actos de control", en relación con los cuales se establece que: "el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos..."

La Jurisprudencia ha examinado el precepto con ocasión de la sentencia de la Sección Séptima de Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 24 de julio de 2000 Rec. 408/1999 en la que, por la vía del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales, se solicitaba que el Gobierno español adoptase las medidas oportunas para que las autoridades de la República de Argentina dieran cumplimiento a unas comisiones rogatorias remitidas por una autoridad juridicial española. Declara el Tribunal que en la nueva Ley «se hace desaparecer legalmente la noción de acto político como causa de exclusión del control judicial de los actos del Gobierno, en cuanto que toda la actividad de éste, cualquiera que sea su naturaleza, se somete al control del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en lo que se refiere a la protección de los derechos fundamentales y al cumplimiento de los elementos reglados a que deba sujetarse aquella actividad, por lo que "ab initio" no cabe aceptar que porque el acto objeto del proceso sea del Gobierno y ofrezca el cariz de político, excluya, sin más, la posibilidad de su examen jurisdiccional».

En el mismo razonamiento de la sentencia y desde otra óptica, se vincula la eventual posibilidad de actos excluidos del contencioso, en el ámbito de las relaciones internacionales, por la vía de la discrecionalidad del Estado "como sería la de suscribir o no un tratado o la determinación de su específico contenido", cuestiones que deberían mejor referirse a la existencia o no de los conceptos jurídicamente asequibles. Criterio al que se refiere la sentencia de la misma Sección y Sala, de 13 de octubre de 2000, Rec. 503/1999, con relación a la impugnación de un acuerdo del Consejo de Ministros ordenando la extradición de un nacional italiano residente en España reclamado por las autoridades judiciales de su país.

La jurisprudencia más reciente insiste en la fiscalización jurisdiccional de aquellos aspectos que la LJCA contempla en relación con los actos del gobierno de la nación o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. Es decir, las cuestiones que procedentes de actuaciones realizadas por aquellos se susciten en relación con: a) La protección de los derechos fundamentales que estén en juego, los elementos reglados de la actuación recurrida, como puede ser la regularidad del procedimiento seguido y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes.

Así, las sentencias TS de 27 de octubre de 2008, Rec. 366/2007 (propuesta de candidatos al puesto de Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos), STS 18 de marzo de 2008, Rec. 4059/2005 (decisión del Gobierno de Navarra de no aprobar y no remitir por tanto al Parlamento Navarro el Proyecto de Ley Foral referido al proyecto de Convenio cuyo objeto era fijar una aportación extraordinaria para la construcción de la Casa Consistorial del Ayuntamiento de Ansoain y establecer las condiciones para hacerla efectiva), STS 2 de diciembre de 2005, Rec. 161/04 (denegación de un indulto por el Gobierno en funciones), STS 27 de mayo de 2003, Rec. 1064/2000 (denegación por el Consejo de Ministros de concesión de un indulto) y STS 13 de octubre de 2000, Rec. 503/1999 (Impugnación de acuerdo del Consejo de ministros por el que se ordena la entrega de ciudadano extranjero a las autoridades judiciales de su país).

En materia de indulto la Sentencia de la Sala Tercera, Sección 6ª, de 20 de febrero del 2013, Rec. 165/2012) recuerda que el control judicial respecto de los actos del Gobierno no queda limitado al ejercicio de sus potestades administrativas, sino que también se extiende a otros actos de poder procedentes del Ejecutivo, en la medida en que están sujetos a la Ley, aunque no se cumpla con ellos una función administrativa y añade que los indultos son susceptibles de control jurisdiccional en cuanto a los límites y requisitos que deriven directamente de la Constitución o de la Ley, pese a que se trate de actos del Gobierno incluidos entre los denominados tradicionalmente actos políticos, sin que ello signifique que la fiscalización sea in integrum y sin límite de ningún género, pues esta posición resultaría contraria también a la Constitución. El propio Tribunal Constitucional ha señalado que la decisión (conceder o no conceder) no es fiscalizable sustancialmente por parte de los órganos jurisdiccionales, incluido el Tribunal Constitucional.