Actos de encuadramiento

¿Qué son los actos de encuadramiento?

Se considera acto de encuadramiento el acto administrativo realizado ante la Tesorería General de la Seguridad Social, en cuya virtud el sujeto, ya sea persona empresaria o trabajadora, queda incluido en el sistema de la Seguridad Social (artículos 7 y 10 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento general sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social) (Véase: Sistema de la Seguridad Social).

No olvidemos que la afiliación es obligatoria para todas las personas mencionadas en el artículo 7.1 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), esto es, para:

• • Las personas trabajadoras por cuenta ajena, con relación laboral común o especial, que presten sus servicios en las condiciones establecidas en el artículo 1.1 del Estatuto de los Trabajadores (ET).
• • Las personas trabajadoras por cuenta propia o autónomas, sean o no titulares de empresas individuales o familiares, mayores de 18 años, que reúnan los requisitos que de modo expreso se determinen reglamentariamente.
• • Las personas socias trabajadoras de cooperativas de trabajo asociado.
• • Los estudiantes.
• • Los funcionarios públicos, civiles y militares.

En todo caso, la afiliación debe llevarse a cabo en el régimen correspondiente, esto es, aquel que proceda conforme a la naturaleza de la actividad que se desarrolle o la situación conexa con la misma en que se encuentre (artículo 7.1 RD 84/1996, 26 en.).

¿Existen ejemplos representativos de estos encuadramientos?

Antiguo Régimen Especial Agrario

El artículo 2 del Decreto 2123/1971, de 23 de julio, por el que se establecía y regulaba el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social y el artículo 2 del Decreto 3772/1972, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, al tratar del campo de aplicación del Régimen Especial Agrario (REA), establecían que quedaban incluidas en el mismo todas las personas trabajadoras españolas (y, por supuesto, las extranjeras, siempre que residan legalmente en España y los ciudadanos de la Unión Europea), cualquiera que sea su sexo y estado civil que "en forma habitual y como medio fundamental de vida realicen labores agrarias, sean propiamente agrícolas, forestales o pecuarias, dentro del territorio nacional, a excepción de los comprendidos en el Régimen General", que estuvieran comprendidas en alguno de los siguientes grupos: personas trabajadoras por cuenta ajena mayores de dieciséis años, fijas o eventuales, y quienes sean personas trabajadoras por cuenta propia (bajo determinadas condiciones) (Véase: Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios).

En la actualidad, y tras la Ley 28/2011, de 22 de septiembre, por la que se procede a la integración del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social en el Régimen General de la Seguridad Social, se integraron en el citado Régimen General las personas trabajadoras incluidas en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, así como los empresarios a los que prestan sus servicios, creándose un Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios.

En cualquier caso, no hemos de olvidar que la Ley 18/2007, de 4 julio, procedió a la integración de los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos (RETA).

Los mediadores de seguros

Para todos los mediadores de seguros colegiados, la Ley 30/1995 de 8 noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, estableció la posibilidad de optar entre su encuadramiento en el RETA o en la mutualidad de previsión del colegio respectivo.

No surgen dudas respecto de los agentes y corredores de seguros, en cuanto deben estar encuadrados en el RETA, por la autonomía con que desarrollan sus actividades.

Las verdaderas dificultades se han presentado en relación con los subagentes de seguros, ya que su encuadramiento en la Seguridad Social está condicionado por la verdadera naturaleza de la relación jurídica que mantienen.

Así, y a efectos del encuadramiento deberá comprobarse en cada caso concreto si concurren o no las notas que, según el artículo 1 ET, califican la relación como laboral por cuenta ajena, en cuyo supuesto el encuadramiento procedente es en el Régimen General, pero si desarrollan la actividad de manera independiente, el encuadramiento procedente es en el RETA (sentencia del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2023).

Los administradores sociales

Su encuadramiento ha atravesado las siguientes etapas:

• - Primera etapa. Se trataba de interpretar el artículo 7 de la Ley de Contrato de Trabajo de 1944, en cuanto excluía de su ámbito de aplicación a las personas que desempeñaran en las empresas las funciones de alta dirección, alto gobierno o alto consejo. La consideración de que la relación que vinculaba a estas personas con la sociedad no era realmente de naturaleza laboral, determinó al mismo tiempo la exclusión del sistema de la Seguridad Social.
• - Segunda etapa. Puede considerarse como significativa del nuevo enfoque del tema la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1996 que, partiendo de la base de que la relación que vincula al administrador único con la sociedad de capital es de naturaleza mercantil y no laboral, no consideró correcto su encuadramiento en el RETA.
• - Tercera etapa. El Tribunal Supremo tomó en consideración un nuevo aspecto de la relación y, más que en la naturaleza de la vinculación jurídica, se fijó en el alcance de la participación en el capital social. Así, la jurisprudencia ha venido entendiendo que si el administrador trabaja y al mismo tiempo es titular de un porcentaje inferior al 25% del capital social, debe estar encuadrado en el Régimen General.
• - Cuarta etapa. Está marcada por las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 30 de enero de 1997, 5 de febrero de 1997 y 18 de febrero de 1997. En la primera de ellas, dictada por la totalidad de los magistrados que componían la Sala, se desestima el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto contra la sentencia que denegó al actor -administrador único que tenía el 60% de las participaciones de una sociedad limitada- la calificación de laboral del accidente sufrido, pues si el administrador societario no alcanza el 50% de las acciones prevalece o tiene preponderancia en su trabajo el rasgo de ajeneidad, pero si posee la mitad o más de las participaciones sociales, no se puede decir, ateniéndose a un criterio de efectividad, que el administrador social ejecutivo sea verdaderamente una persona trabajadora por cuenta ajena, ya que el fruto o resultado de su trabajo, o al menos la parte principal del mismo, acaba ingresado, por vía de beneficio o por vía de incremento del activo de la empresa, en su propio patrimonio.

  En definitiva, habrá que estar al caso concreto para encuadrar al sujeto en el régimen que le corresponda en atención a la actividad desarrollada.

¿Es posible el encuadramiento en supuestos de doble o múltiple actividad?

El artículo 8 LGSS prohíbe a las personas comprendidas en el campo de aplicación del Sistema de la Seguridad Social la inclusión, por el mismo trabajo, con carácter obligatorio, en otros regímenes de previsión distintos de los que integran dicho sistema.

Por tanto, quienes desempeñen un único trabajo deben estar obligatoriamente encuadrados en un solo régimen, si bien el encuadramiento no queda a la libre voluntad del sujeto sino que este vendrá determinado por el tipo de actividad desarrollada.

No obstante, cuando una persona ejerciere simultáneamente distintas actividades o la misma actividad pero en condiciones o en formas diversas que dieren lugar a su inclusión en diferentes regímenes del sistema de la Seguridad Social o en el mismo régimen por cuenta de más de una persona, su encuadramiento será múltiple (artículo 7.4 RD 84/1996, 26 en.), constituyendo las situaciones de:

• - Pluriactividad, la situación de la persona trabajadora por cuenta propia y/o ajena cuyas actividades den lugar a su alta obligatoria en dos o más regímenes distintos del sistema de la Seguridad Social (Véase: Pluriactividad).
• - Pluriempleo, la situación de la persona trabajadora por cuenta ajena que preste sus servicios profesionales a dos o más empresas distintas y en actividades que den lugar a su alta en un mismo régimen de la Seguridad Social (Véase: Pluriempleo).

El Tribunal Supremo se ha ocupado de la situación de pluriempleo de los profesionales ocupados en actividades liberales. Así, en la sentencia de fecha 26 de octubre de 2000, se somete a la consideración de la Sala, si es obligada la doble afiliación a los Regímenes General y de Especial de Trabajadores Autónomos, del graduado social que presta servicios como tal a jornada completa por cuenta y orden de una empresa y, simultáneamente, ejerce también libremente y para sí dicha profesión por la que está incorporado a su Colegio Oficial. El Tribunal Supremo señala que si la actividad o trabajo se realiza por cuenta propia es obligada la afiliación al RETA, y si se lleva a cabo dentro del ámbito de organización y dirección de otra persona denominada empleador, procede la inclusión en el régimen que corresponda en función del sector productivo al que pertenezca la empresa. Mas en los casos, como los del actor, en los que se compatibiliza la actividad que lleva a cabo como profesional libre, ejerciendo con despacho abierto al público en general, con la que realiza como trabajador por cuenta y orden de una empresa, estamos ante un supuesto de "pluriactividad", en que cada una de las actividades desempeñadas obliga a la inclusión en el régimen correspondiente. Así lo dispone el artículo 2.2 de la Orden de 24 de septiembre 1970, al prevenir que la inclusión obligatoria en el RETA no quedará afectada por la realización simultánea de otras actividades por cuenta propia o ajena que den lugar a su inclusión en alguno o algunos de los restantes regímenes de la Seguridad Social.

En idéntico sentido se pronunció el Supremo en la sentencia de 21 de marzo de 2001 al declarar que si el demandante compatibilizaba dos trabajos distintos, el uno por cuenta ajena y el otro por cuenta propia, aunque en ambos ejerciera sus funciones de graduado social, su situación de "pluriactividad" le obligaba a figurar encuadrado en dos regímenes distintos y que se corresponden a sus actividades, sin que el hecho de figurar ya en alta en el Régimen General impida ni sea incompatible con el alta en el RETA.

¿Qué problemas pueden suscitarse en relación con la competencia por razón de la materia?

Esta cuestión afecta a la generalidad de los casos, es decir, a los supuestos de encuadramiento, altas y bajas en los distintos regímenes de la Seguridad Social.

Las dificultades han surgido por la proximidad de los conceptos, en cuanto que el encuadramiento y la cotización guardan una estrecha relación con la gestión recaudatoria de la Tesorería General de la Seguridad Social que, según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley reguladora de la jurisdicción social (LRJS), excede de la competencia del orden social de la jurisdicción, correspondiendo a la del orden contencioso-administrativo.

La determinación del régimen en que procede el encuadramiento

Las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 15 de julio de 1997, 3 de marzo de 1999, 29 de octubre de 1999 y 1 de diciembre de 1999 vinieron a declarar que la impugnación de los actos de encuadramiento practicados por la Tesorería, cuando no se formula con el exclusivo carácter retroactivo, vinculado además en su interés práctico a las consecuencias de esa impugnación en la obligación de cotizar, no puede considerarse como una materia excluida del ámbito de la jurisdicción social. No se trataba en aquellos casos propiamente de la impugnación de un acto de gestión recaudatoria, sino que se trataba de determinar el régimen de la Seguridad Social en el que debía estar encuadrado el demandante. Así, cuando el nudo de la controversia se refiere al encuadramiento, la competencia del orden social parece clara, pues la cotización no es más que un efecto reflejo o secundario de esa cuestión principal, como sucede asimismo en los litigios sobre la afiliación o el alta.

La baja acordada de oficio por la Tesorería General de la Seguridad Social

Las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 24 de marzo de 1995, 30 de marzo de 1998 y 15 de diciembre de 1999, distinguen dos supuestos en las resoluciones de la Tesorería que acuerden la baja en la Seguridad Social:

• • Las decisiones que pueden incidir en las protecciones y derechos de los beneficiarios de la Seguridad Social, estando atribuido el conocimiento de estas cuestiones al orden social de la jurisdicción.
• • Las decisiones que pueden tener carácter eminentemente recaudatorio, en cuyo caso la competencia se atribuye al orden contencioso-administrativo.

Sobre el alcance y los efectos de la retroactividad de la resolución administrativa

Las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de abril de 1998 y 27 de marzo de 2001 establecen la distinción entre:

• • Las pretensiones de pura retroactividad, que se refieren a la obligación de cotizar y las que afectan a la acción protectora, en las que se ha declarado que el orden de la jurisdicción competente es el contencioso-administrativo, al tratarse de una cuestión que afecta a la gestión recaudatoria, en sentido amplio, que comprende la determinación del alcance de la obligación de cotizar.
• • Las pretensiones de pura retroactividad que afectan a la acción protectora, en las se ha declarado que el orden de la jurisdicción competente es el social.

Asimismo, la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 1997 declaró que aun cuando el alta en el Régimen General fuera un acto irregular e improcedente, no es por sí misma demostrativa de una infracción manifestada del ordenamiento jurídico, por lo que la baja en dicho régimen no debe retrotraerse al momento en que fue dado de alta el demandante en el mismo.

¿Cuál es su regulación normativa?

Principales normas

Se contiene en el citado RD 84/1996, 26 en. y la propia LGSS.

Procedimiento para el cambio de encuadramiento

No debe olvidarse la regla general que contiene el artículo 146.1 LRJS, en cuanto prohíbe a las entidades gestoras o servicios comunes variar por sí mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el juzgado de lo social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido.

No obstante, el artículo 146.2 LRJS exceptúa de la citada regla, la rectificación de errores materiales o de hecho o los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario.

Por su parte, el art. 55 RD 84/1996, 26 en. permite, en principio, modificar la afiliación, alta, baja y variaciones obrantes en los sistemas de documentación de la Tesorería General de la Seguridad Social, cuando no sean conformes con lo establecido en las leyes, en el propio reglamento y demás disposiciones complementarias, pudiendo verificarse de oficio tales revisiones, si no afectan a actos declarativos de derechos, en perjuicio de los beneficiarios de los mismos.

Cuando el cambio de encuadramiento se acuerde de oficio, previa actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la Tesorería está facultada para obrar de oficio, según constante jurisprudencia.

Interpretación jurisprudencial

Además de las ya significadas, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 17 de enero de 2006 (Recurso nº 3481/2004), siguiendo el criterio contenido en sus sentencias de fechas 9 de diciembre de 2005 (recurso nº 3226/2004 y 15 de noviembre de 2005 (recurso nº 4081/2004), comienza reconociendo que la Sala no ha mantenido un criterio uniforme sobre la impugnación de los actos de la Tesorería General de la Seguridad Social que se pronuncian sobre el alcance temporal de los actos de encuadramiento.

Una primera línea doctrinal, que se sintetiza en la sentencia de fecha 18 de noviembre de 1996 (Recurso nº 351/1996), vino a reconocer en estas declaraciones de retroactividad dos tipos de efectos: los que se refieren a la obligación de cotizar y aquellos otros que afectan a la acción protectora, y mientras que para los primeros se declaró que el orden competente es el contencioso-administrativo, al tratarse de una cuestión que afecta a la gestión recaudatoria entendida en un sentido amplio que comprende la determinación del alcance de la obligación de cotizar-, se considera que los segundos sí son cuestiones comprendidas dentro del ámbito de la jurisdicción social, si bien se deja sin efecto la declaración de retroactividad en el acto de la Tesorería General de la Seguridad Social por exceder de su competencia esa declaración en lo que afecta a la acción protectora.

Otra corriente doctrinal, entre la que puede citarse la sentencia de fecha 6 de mayo de 1996 (recurso nº 2233/1995) y más recientemente la de fecha 3 de marzo de 2000 (recurso nº 151/1999), señala que la pretensión relativa a los efectos retroactivos del alta en materia de acción protectora, en cuanto no contempla un efecto actual en orden al reconocimiento de una prestación, no tiene un interés actual y además su utilidad resulta cuestionable desde el momento que el efecto del retraso del alta en materia de prestaciones deberá ser enjuiciado a partir de la legislación vigente en el momento del hecho causante de la prestación de que se trate. Así los órganos de la jurisdicción social no pueden pronunciarse sobre una cuestión de derecho, como la de los efectos del alta tardía con cotizaciones abonadas, que no tiene efectos prácticos inmediatos en la esfera jurídica del asegurado, y cuya solución puede además verse afectada por cambios normativos en el futuro.

Pero a partir de las sentencias de Sala General de 30 de abril de 2002 (recursos nº 212/2001 y 1231/2001), la Sala ha aceptado conocer sin ninguna restricción de las pretensiones de retroactividad del alta. De este modo, en estas sentencias y en otras muchas dictadas con posterioridad se está admitiendo que sí existe un interés actual en impugnar las declaraciones sobre el alcance temporal de los actos de encuadramiento. Con todo, este nuevo criterio doctrinal no tiene todavía una elaboración suficientemente precisa y, así, la sentencia de fecha 6 de octubre de 2004, aunque admite el interés actual en una pretensión sobre los efectos del alta, lo hace ponderando que en el caso resuelto "la parte actora no reclamó en ningún momento que se declarase la validez de actos llevados a cabo con anterioridad sino que se ordene efectuar los que no tuvieron lugar".

Por su parte, las sentencias de fechas 23 de mayo de 2001 (recurso nº 1642/2000) y 2 de diciembre de 2004 (recurso nº 4581/2003), aprecian la falta de acción porque "la acción ejercitada, respecto de la reclamación de reconocimiento de derechos de Seguridad Social está mal entablada, en cuanto que no han sido llamadas las entidades gestoras", lo que, sin embargo, no afecta a la existencia de un interés actual, sino a la configuración subjetiva del proceso.

Estas divergencias han de armonizarse partiendo del reconocimiento de que el acto administrativo de encuadramiento es un acto formal, cuya eficacia se produce fuera de él en el marco de relaciones materiales de cotización y prestación. El acto administrativo de encuadramiento no debe entrar en estas relaciones, porque si lo hace está invadiendo el contenido propio de otros actos de signo distinto: el acto de declaración y liquidación de la deuda contributiva y los actos de reconocimiento de prestaciones. Se está prejuzgando el contenido de estos actos administrativos sobre los que eventualmente hay una atribución de competencias distintas: en el ámbito administrativo del Instituto Nacional de la Seguridad Social y otras entidades gestoras en materia de acción protectora y en el ámbito jurisdiccional a las órdenes social y contencioso-administrativo.

Las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 4 de enero de 2008 (recurso nº 494/2006) y 16 de mayo de 2006 (recurso nº 5001/2004), recuerdan que los órganos jurisdiccionales del orden social deben conocer de las cuestiones litigiosas que se promuevan entre materia de Seguridad Social, exceptuando las resoluciones dictadas por la Tesorería General de la Seguridad Social en materia de recaudación (hay que añadir, también, materias como la inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, cobertura de la prestación de incapacidad temporal, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación y gestión recaudatoria y demás actos administrativos distintos de los de la gestión de prestaciones de la Seguridad Social) y las decisiones asimiladas en esta materia de otros organismos gestores.

Esta atribución alcanza, por tanto, a todas las pretensiones que se formulen en relación con los actos administrativos de Seguridad Social, que afecten a los actos de encuadramiento y a la acción protectora. Pero la jurisdicción se extiende al control judicial pleno del acto administrativo y ello tanto en lo que se refiere al contenido material de este, como a sus aspectos formales y, concretamente, a los relativos al procedimiento. La atribución competencial no está limitada al contenido sustantivo de los actos, sino que se refiere de forma amplia a todos los litigios en materia de Seguridad Social -con la excepción ya indicada-, sin ningún límite en función del carácter material o formal de la causa de impugnación del acto. No es, por tanto, aplicable aquí el criterio de los denominados "actos separables", que se recoge la normativa sobre jurisdicción contencioso-administrativa.