Acumulación de expedientes administrativos

¿Bajo qué régimen jurídico se rige?

Con carácter general dispone el artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), bajo la rúbrica de Acumulación que "el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento" y que "contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno".

Esta decisión se adopta respecto de un procedimiento que forma un expediente administrativo. Por procedimiento administrativo hay que entender la sucesión de actuaciones realizadas por la Administración sujetas a las reglas generales iniciación y tramite previstas en el Título VI de la citada LPACAP y que finalizan mediante alguna de las formas de las previstas en el Capítulo V del mencionado Título. Los procedimientos se documentan en los oportunos expedientes.

Obviamente esta irrecurribilidad aislada de la decisión de acumular no impide que en la impugnación del acto que ponga fin al expediente unificado, uno de los motivos que se hagan valer sea la indebida acumulación en sí o bien por haber causado indefensión a esos interesados. En este sentido, el párrafo segundo del citado artículo 112.1 LPACAP dispone que: "la oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento".

¿Qué requisitos debe cumplir?

La acumulación se puede acordar al tiempo de iniciarse el procedimiento o bien acordarse sobre procedimientos ya incoados, y puede hacerse de oficio o a instancia de parte.

El artículo 57 LPACAP establece el requisito de que el órgano que decida la acumulación sea el mismo que deba tramitar y resolver el procedimiento. En este sentido, la jurisprudencia ya entendía que la decisión de acumular es discrecional y que el órgano que disponga la acumulación debe tener competencia para decidir sobre las materias a las que se refieren los procedimientos acumulados, hablando a tal efecto de "órgano con competencia más específica" (cf. sentencia del Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 1989).

En cuanto al contenido de la decisión en sí, como se ha dicho la jurisprudencia entiende se trata de una decisión discrecional, ahora bien no puede olvidarse que el artículo 57 LPACAP, exige que entre los procedimientos que se acumulan deba existir la lógica "íntima conexión" o "identidad sustancial", conceptos jurídicos indeterminados éstos que deberán integrar la autoridad que decida acumular, lo que hace posible su impugnabilidad no aislada como se ha visto- pero sí respecto de la resolución que pone fin al procedimiento; en este sentido la idea de discrecionalidad debe matizarse y no identificarse con la irrecurribilidad de la decisión de acumular. Por otra parte, no es preciso oír a los interesados, de ahí que la jurisprudencia entienda que no concurre vicio de indefensión.

Como se deduce de lo expuesto, el efecto que produce la acumulación es la de resolver en un solo procedimiento y en una sola resolución todas las cuestiones planteadas. En todo caso, al tratarse de una cuestión incidental, como es común en las mismas, la acumulación tampoco produce el efecto de suspender la tramitación del procedimiento en que se adopta, lo que únicamente ocurre en el caso de la recusación (cf. art. 24 LPACAP, in fine).

Una variedad de acumulación es la que puede venir dada en caso de la interposición de una pluralidad de recursos contra una misma resolución. En estos casos la integración de la exigencia de "íntima conexión o "identidad sustancial" sería manifiesta, lo que no exime de razonarlo el órgano que lo acuerde.

En estos casos de acumulación de diversos recursos, no se precisa especiales requisitos de trámite si bien la jurisprudencia sí que exige de forma más intensa el requisito de la audiencia o traslado a los interesados de los recursos acumulados interpuestos por terceros para que puedan examinar los antecedentes de los que no tuvieran conocimiento en el procedimiento originario en el que fueron interesados (cf. STS 22 de julio de 1992, .

¿Qué procedimientos especiales existen?

En materia tributaria, el artículo 230 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria regula tanto la acumulación como la "desacumulación" para los recursos y las reclamaciones económico-administrativas y lo hace mediante un régimen mucho más desarrollado a diferencia del procedimiento administrativo común. De esta manera concreta los supuestos en los que se debe acumular, lo que prevé en los siguientes casos:

• - Cuando hayan sido interpuestas por un mismo interesado reclamaciones relativas al mismo tributo y que deriven de un mismo procedimiento.
• - Cuando hayan sido interpuestas reclamaciones por varios interesados relativas al mismo tributo siempre que deriven de un mismo expediente o planteen idénticas cuestiones, y que deban ser resueltas por el mismo órgano económico-administrativo.
• - Cuando hayan sido interpuestas reclamaciones por varios interesados contra un mismo acto administrativo o contra una misma actuación tributaria de los particulares.
• - Cuando interpuesta reclamación contra una sanción, si se hubiera presentado otra reclamación contra la deuda tributaria de la que derive.

Además de estos supuestos tasados, el Tribunal, de oficio o a instancia de parte, tiene la posibilidad de acordar la acumulación de forma motivada de aquellas reclamaciones que considere que deben ser objeto de resolución unitaria que afecten al mismo o a distintos tributos, siempre que exista conexión entre ellas. En el caso de que se trate de distintos reclamantes y no se haya solicitado por ellos mismos, deberá previamente concedérseles un plazo de 5 días para manifestar lo que estimen conveniente respecto de la procedencia de la acumulación. De igual modo, el Tribunal tiene libertad para dejar sin efecto estas acumulaciones cuando considere conveniente la resolución separada de las reclamaciones.

Los acuerdos sobre acumulación y "desacumulación" son actos de trámite, y no son recurribles.

Regula también el efecto de la acumulación en la competencia para resolver la reclamación o la vía de impugnación procedente (art. 230.4 LGT 58/2003).

El artículo 37.1 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley General Tributaria dispone, bajo la rúbrica de la Acumulación, que: "el tribunal, en cualquier momento previo a la terminación, de oficio o a solicitud del interesado, acordará la acumulación o la desacumulación, sin que en ningún caso se retrotraigan las actuaciones ya producidas o iniciadas en la fecha del acuerdo o de la solicitud.

Se entenderá que se ha solicitado la acumulación cuando el interesado interponga una única reclamación que incluya varias deudas, bases, valoraciones, actos o actuaciones y cuando varios interesados reclamen en un mismo escrito".

El párrafo 2 prevé que: "denegada la acumulación o producida la desacumulación, cada reclamación proseguirá su propia tramitación, con envío de la desacumulada al tribunal competente si fuese otro, y sin que sea necesario un nuevo escrito de interposición, ratificación o convalidación. En cada uno de los nuevos expedientes se consignará una copia cotejada de todo lo actuado hasta la desacumulación".

En materia sancionadora, el artículo 22.4 del Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general del régimen sancionador tributario prevé que: "se iniciarán tantos procedimientos sancionadores como propuestas de liquidación se hayan dictado, sin perjuicio de los que hayan de iniciarse por las conductas constitutivas de infracción puestas de manifiesto durante el procedimiento y que no impliquen liquidación. No obstante, cuando exista identidad en los motivos o circunstancias que determinen la apreciación de varias infracciones podrán acumularse la iniciación e instrucción de los distintos procedimientos, aunque deberá dictarse una resolución individualizada para cada uno de ellos".

Por otra parte el artículo 25.2 del Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre, prevé como especialidad en la tramitación separada de procedimientos sancionadores iniciados como consecuencia de un procedimiento de inspección, que "se iniciarán tantos procedimientos sancionadores como actas de inspección se hayan incoado, sin perjuicio de los que hayan de iniciarse por las conductas constitutivas de infracción puestas de manifiesto durante el procedimiento inspector y que no impliquen liquidación. No obstante, cuando exista identidad en los motivos o circunstancias que determinan la apreciación de varias infracciones podrán acumularse la iniciación e instrucción de los distintos procedimientos, aunque deberá dictarse una resolución individualizada para cada uno de ellos"; finalmente se exige que en los procedimientos a los que se ha hecho referencia, "deberán aparecer debidamente individualizadas las infracciones sancionadas en dichos procedimientos".

¿Qué son la acumulación administrativa y la acumulación jurisdiccional?

Se trata de figuras procedimentales distintas pero que pueden estar relacionadas máxime si la decisión de acumular o desacumular obedece a razones semejantes.

De esta manera puede darse el caso de que el acto recurrido en vía jurisdiccional haya recaído en un procedimiento que proceda de otros acumulados por la Administración o puede darse el caso de que se impugnen generalmente varios actos que sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa y que podrían haber sido acumulados en vía administrativa (artículo 34 de la LJCA). Cuestión distinta es la acumulación estrictamente jurisdiccional que se da, por ejemplo, cuando el recurrente acumula en su demanda cuantas pretensiones reúnan los requisitos del artículo 34 LJCA (cf. artículo 35 LJCA).

Especialmente relevante es el artículo 38 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, pues puede darse el caso de que la Administración no haya acumulado expedientes de contenido similar y que se haya promovido recursos jurisdiccionales independientes. En este caso la propia Administración lo comunicará al tribunal al remitirle el expediente administrativo para que se adopte la decisión oportuna respecto de su acumulación jurisdiccional o para que se adopte la previsión del artículo 37 Ley 29/1998, de 13 de julio, referido al llamado recurso-testigo.

Por último, la acumulación administrativa influye en la cuantía del recurso contencioso-administrativo en los términos de los artículos 41 y 42 de la LJCA.

Tras la reforma efectuada en la LJCA, por la Ley 13/2009, de 3 noviembre, la competencia en cuanto a la acumulación se atribuye al secretario judicial, si bien cuando no estimare pertinente la acumulación, dará cuenta al Tribunal para que, en su caso, ordene a la parte que interponga por separado los recursos.