Administraciones públicas

¿Cuál es la regulación en la Constitución?

En primer lugar, para conocer cuál es el régimen jurídico de las administraciones públicas, debe hacerse referencia a la regulación más relevante que viene recogida en la Constitución:

• a) Los artículos 97 y 98 de la Constitución establecen cuáles son las competencias y características básicas del gobierno.
• b) El artículo 103.1 de la Constitución establece que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
• c) Conforme al artículo 106 CE los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
• d) El artículo 133 CE establece que las administraciones públicas solo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes y el artículo 135 CE que todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
• e) El artículo 149.1 CE establece que el estado tiene competencia exclusiva en las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas

¿Qué normas regulan el régimen jurídico de la Administración?

En el ejercicio de la anterior competencia, el estado ha promulgado, entre otras, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP).

Esta ley vino a dejar sin efecto la Ley 30/1992, y una gran cantidad de leyes posteriores que generaron cierta dispersión normativa, estableciendo una regulación sistemática, coherente y ordenada.

La Ley abarca la legislación básica sobre régimen jurídico administrativo, aplicable a todas las Administraciones Públicas; y por otro, el régimen jurídico específico de la Administración General del Estado, donde se incluye tanto la llamada Administración institucional, como la Administración periférica del Estado. Esta Ley contiene también la regulación sistemática de las relaciones internas entre las Administraciones, estableciendo los principios generales de actuación y las técnicas de relación entre los distintos sujetos públicos.

Con carácter independiente se mantiene la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, independencia que es justificada por la exposición de motivos de la LRJSP, por regular aquella ley de forma específica la cabeza del poder ejecutivo de la nación, de naturaleza y funciones eminentemente políticas, lo cual, recomienda que se mantenga separada de la regulación restante.

¿Cuáles son los principios de la Administración?

Los principios que rigen el funcionamiento de las administraciones públicas vienen recogidos en la Constitución y se pueden resumir de la siguiente manera:

a) Objetividad. El deber de objetividad significa, por un lado, la neutralidad de la Administración en el cumplimiento de las directrices marcadas por el Gobierno; por otro, imparcialidad en la actuación.

b) Eficacia. El principio de eficacia, esencial en toda organización, constituye un imperativo del Estado social de Derecho que proclama la Constitución, en cuya virtud se impone que la Administración, como ente gestor al servicio de la comunidad, no sólo tiene que satisfacer las necesidades colectivas, sino que ha de hacerlo eficazmente.

c) Jerarquía. Este principio implica instaurar relaciones de subordinación en distintos niveles y la atribución de distintas competencias a cada uno, lo que se traduce en una serie de facultades de los órganos superiores sobre los inferiores, como dictar órdenes singulares o instrucciones y circulares generales, inspeccionar la actividad y la conducta de los órganos inferiores, resolver los conflictos de atribuciones o realizar transferencias de competencias.

d) Descentralización. Es una técnica organizativa que supone que la satisfacción de las necesidades públicas se lleva a cabo, además de por el Estado, por otros entes distintos, a los que también se les confieren las potestades y los medios necesarios para ello.

e) Desconcentración. La desconcentración, como opuesta a la concentración, supone una organización administrativa en la que se considera deseable que la descongestión de competencias se produzca no por la transmisión de las mismas a otros entes, sino a otros órganos inferiores del mismo ente.

f) Coordinación. Puesto que la jerarquía administrativa se da tan sólo entre los órganos de una misma rama de la Administración, resulta necesario instrumentar unas técnicas para lograr la unidad de actuación entre varias o entre todas las Administraciones.

g) Legalidad. Por lo que se refiere al sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, se manifiesta en un doble sentido, respecto del principio de legalidad de la actividad administrativa y con relación a las reglas sobre la invalidez de los actos administrativos.

h) Personalidad jurídica. La Ley reconoce la personalidad jurídica de cada Administración Pública "para el cumplimiento de sus fines", lo que supone la aptitud para ser titular de derechos y de obligaciones.

i) Lealtad. Las Administraciones Públicas deben guardar lealtad entre todas ellas, respetando el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias. A su lado, Ley determina unas reglas concretas respecto de las relaciones entre Administraciones específicas, así, para las de la del Estado con las de las Comunidades Autónomas, institucionaliza dos instrumentos de coordinación: las conferencias sectoriales y los convenios de colaboración.

¿Qué es la gobernanza administrativa?

El concepto de gobernanza es un concepto más doctrinal o político que jurídico y hace referencia a un nuevo estilo de ejercer el gobierno, distinto del modelo de control jerárquico, pero también del mercado, caracterizado por un mayor grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los actores no estatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado.

La aparición de la gobernanza como tema de análisis se ha derivado en gran medida del debate habido en las últimas décadas en torno a las transformaciones del Estado y la participación ciudadana. Uno de los denominadores comunes de la gobernanza ha sido considerar que el Estado ha dejado de tener el monopolio sobre los conocimientos y sobre los recursos económicos e institucionales necesarios para gobernar, así como una tendencia a hablar de la influencia creciente de los actores no gubernamentales en tanto que cambio significativo con respecto al pasado reciente.

En su expresión más general, la gobernanza se refiere, en suma, a un cambio en el equilibrio entre el Estado y la sociedad civil, en el que se pone el acento en la ciudadanía activa y la vincula, en definitiva, a debates más amplios en torno a la democracia deliberativa y participativa.

¿Qué tipos de administraciones existen?

En el sistema político español no puede hablarse, en puridad, de Administración Pública en singular, sino, más bien, de un sistema de Administraciones Públicas, en plural, constituido por una multitud de entes y de órganos, que han variado y evolucionado a lo largo del tiempo, adaptándose a las circunstancias de cada época. Tanto los Entes Públicos como las Administraciones Públicas admiten múltiples criterios de clasificación.

a) Entes territoriales y no territoriales. El poder de los entes territoriales se extiende sobre la totalidad de la población existente en el territorio, incluidos los extranjeros, mientras que los no territoriales actúan sus poderes sobre los habitantes que están en el ámbito de su competencia. Por otro lado, los entes territoriales se caracterizan por la universalidad de sus fines; los no territoriales por la especialidad de los mismos. A la luz del texto constitucional, son entes territoriales la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas y las Administraciones locales (véase "Administración autonómica").

b) Entes de base corporativa y entes de base institucional. La Corporación es un conjunto de personas que adoptan la condición formal de miembros, que, a su vez, son los titulares de los intereses a los que el grupo va a seguir, siendo también los que le organizan. En cambio, en la Institución no existen propiamente miembros, aunque eventualmente pueda haber interesados, resultando la creación de otro ente, que es el que señala los objetivos a cumplir y dota de los medios materiales y personales para ello.

Dentro de las Corporaciones y de las Instituciones cabe diferenciar varias clases. Existen Corporaciones territoriales, como los entes locales; Corporaciones sectoriales de base privada, constituidas por grupos de personas asociados alrededor de una finalidad específica en las que la cualidad de miembro está determinada por una condición objetiva que hace relación al fin corporativo específico, como sucede con los Colegios Profesionales; Corporaciones interadministrativas, formadas por la federación de varios entes administrativos en vista de una gestión común, normalmente de tipo consorcial, como las Mancomunidades de Municipios.

Entre las Instituciones se distinguen las privadas y las públicas. En las privadas el fundador es una persona en la que el elemento patrimonial es fundamental; en las públicas el fundador es una Administración Pública, en las que el elemento patrimonial pasa a un segundo término. Estas últimas constituyen la llamada "Administración Institucional", comprendiendo varios tipos, como los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las fundaciones públicas, las agencias o las sociedades estatales (véase "Entidades públicas empresariales").

c) Administración activa, consultiva y fiscalizadora. Atendiendo a la función administrativa desarrollada, se diferencia entre la Administración activa, que es la que gestiona los intereses públicos concretos, la Administración consultiva, a la que corresponde la labor de asesoramiento, jurídico o técnico, y la Administración fiscalizadora, que vela por la regularidad técnica y perfecto funcionamiento, tanto desde el punto de vista jurídico como práctico, de la Administración activa.

d) Administración central y administración periférica. A su vez, dentro de la Administración activa cabe distinguir entre la Administración Central, constituida por órganos cuya competencia se extiende a todo el territorio del Ente de que se trate, y la Administración periférica, que integran órganos cuya competencia se extiende sólo a una parte de ese mismo territorio.