Agencias Estatales

¿Cuáles son los antecedentes?

La Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, modificó la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), para crear y dar una nueva regulación a las agencias estatales, las cuales, forman parte del sector público institucional estatal.

Esta figura ya existía a partir de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la Mejora de los Servicios Públicos, pero fueron suprimidas por la LRJSP. Sin embargo, cinco años después se regresó a la figura con el objetivo de dotar a la Administración de una forma de organización con más autonomía y flexibilidad en la gestión pensando, sobre todo, en la agilidad necesaria para la gestión de los fondos del Instrumento Europeo de Recuperación (Next Generation EU). El actual régimen jurídico es muy semejante al de las anteriores regulaciones.

¿Qué son las Agencias Estatales?

El nuevo artículo 108 bis de la LRJSP establece que las Agencias Estatales son entidades de derecho público, dotadas de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades administrativas, que son creadas por el Gobierno (no por ley) para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias.

Las Agencias Estatales están dotadas de los mecanismos de autonomía funcional, responsabilidad por la gestión y control de resultados establecidos en esta ley.

Las Agencias Estatales se rigen por la LRJSP y, en su marco, por el estatuto propio de cada una de ellas, y el resto de las normas de derecho administrativo general y especial que le sea de aplicación.

Actualmente, tienen la consideración de Agencias Estatales, por ejemplo, la Agencia Estatal del Boletín del Estado, la Agencia Estatal de Meteorología o la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria.

¿Cómo desarrollan su actuación?

La actuación de las Agencias Estatales se produce, con arreglo al plan de acción anual, bajo la vigencia y con arreglo al pertinente contrato plurianual de gestión que ha de establecer, como mínimo y para el periodo de su vigencia, los siguientes extremos:

• a) Los objetivos a perseguir, los resultados a obtener y, en general, la gestión a desarrollar.
• b) Los planes necesarios para alcanzar los objetivos.
• c) Las previsiones máximas de plantilla de personal y el marco de actuación en materia de gestión de recursos humanos.
• d) Los recursos personales, materiales y presupuestarios a aportar para la consecución de los objetivos.
• e) Los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos establecidos por lo que hace a exigencia de responsabilidad por la gestión de los órganos ejecutivos y el personal directivo.
• f) El procedimiento a seguir para la cobertura de los déficits anuales que, en su caso, se pudieran producir por insuficiencia de los ingresos reales respecto de los estimados.
• g) El procedimiento para la introducción de las modificaciones o adaptaciones anuales que, en su caso, procedan.

El Consejo Rector de cada Agencia Estatal aprueba la propuesta de contrato inicial de gestión, en el plazo de tres meses desde su constitución. Los posteriores contratos de gestión se presentarán en el último trimestre de la vigencia del anterior.

La aprobación del contrato de gestión tiene lugar por Orden conjunta de los Ministerios de adscripción, de Política Territorial y Función Pública y de Hacienda, en un plazo máximo de tres meses a contar desde su presentación. En el caso de no ser aprobado en este plazo mantendrá su vigencia el contrato de gestión anterior.

¿Cuál es su régimen jurídico?

El órgano ejecutivo de la Agencia Estatal es el director. Es nombrado y separado por el Consejo Rector a propuesta del Presidente entre personas que reúnan las cualificaciones necesarias para el cargo, según se determine en el Estatuto.

En relación con el personal, el artículo 108 quater de la LRJSP establece que el personal al servicio de las Agencias Estatales está constituido por:

• a) El personal que esté ocupando puestos de trabajo en servicios que se integren en la Agencia Estatal en el momento de su constitución y el personal que se incorpore a la Agencia Estatal desde cualquier administración pública por los correspondientes procedimientos de provisión de puestos de trabajo previstos en esta ley. Este personal mantiene la condición de personal funcionario, estatutario o laboral de origen.
• b) El personal seleccionado por la Agencia Estatal, mediante pruebas selectivas convocadas al efecto en los términos establecidos en esta Ley. La selección del personal se realiza mediante convocatoria pública y de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como de acceso al empleo público de las personas con discapacidad.
• c) El personal directivo que es nombrado y cesado por su Consejo Rector a propuesta de sus órganos ejecutivos, atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia entre titulados superiores preferentemente funcionarios, y mediante procedimiento que garantice el mérito, la capacidad y la publicidad.

En cuanto a su financiación, el artículo 108 quinquies de la LRJSP establece que las Agencias Estatales se financian con los siguientes recursos:

• a) Las transferencias consignadas en los Presupuestos Generales del Estado.
• b) Los ingresos propios que perciba como contraprestación por las actividades que pueda realizar, en virtud de contratos, convenios o disposición legal, para otras entidades públicas, privadas o personas físicas.
• c) La enajenación de los bienes y valores que constituyan su patrimonio.
• d) El rendimiento procedente de sus bienes y valores.
• e) Las aportaciones voluntarias, donaciones, herencias y legados y otras aportaciones a título gratuito de entidades privadas y de particulares.
• f) Los ingresos recibidos de personas físicas o jurídicas como consecuencia del patrocinio de actividades o instalaciones.
• g) Los demás ingresos de derecho público o privado que estén autorizadas a percibir.
• h) Cualquier otro recurso que pudiera serles atribuido.

El recurso al endeudamiento está prohibido a las agencias estatales, salvo que por Ley se disponga lo contrario. No obstante, y con objeto de atender desfases temporales de tesorería, las agencias estatales pueden recurrir a la contratación de pólizas de crédito o préstamo, siempre que el saldo vivo no supere el 5 % de su presupuesto.

Respecto a la contratación, estas agencias deben respetar la normativa aplicable al sector público.

En cuanto al régimen económico-financiero (artículo 108 sexies de la LRJSP), el Consejo Rector elaborará y aprobará el anteproyecto de presupuesto de la agencia estatal, conforme a lo dispuesto en el contrato de gestión. El anteproyecto de presupuesto de la agencia estatal será remitido al Ministerio de adscripción para su examen, que dará posterior traslado del mismo al Ministerio de Hacienda. Una vez analizado por este último departamento ministerial, el anteproyecto se incorpora al de Presupuestos Generales del Estado para su aprobación por el Consejo de Ministros y remisión a las Cortes Generales, consolidándose con el de las restantes entidades que integran el sector público estatal.

La ejecución del presupuesto de las agencias estatales corresponde a sus órganos ejecutivos, que elaboran y remiten a la Comisión de Control, mensualmente, un estado de ejecución presupuestaria.

Las agencias estatales deberán aplicar los principios contables que les corresponda de acuerdo con lo establecido en el artículo 121 de la Ley General Presupuestaria, con la finalidad de asegurar el adecuado reflejo de las operaciones, los costes y los resultados de su actividad, así como de facilitar datos e información con trascendencia económica.

El control externo de la gestión económico-financiera de las agencias estatales corresponde al Tribunal de Cuentas de acuerdo con su normativa específica.

El control interno de la gestión económico-financiera de las agencias estatales corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado, y se realizará bajo las modalidades de control financiero permanente y de auditoría pública.

¿Cuál es el modelo en derecho comparado?

La denominación de Agencia, que hoy han acogido muchos ordenamientos proviene del Derecho norteamericano. Existen diversos tipos de Agencias norteamericanas. Las regulatory agencies son creadas por el Congreso de los Estados Unidos de América y ejercen poderes normativos delegados por este que afectan a la esfera jurídica de los particulares que operan en el sector correspondiente a las competencias de la Agencia. Las non regulatory agencies en cambio desarrollan una actividad prestacional y carecen de competencias normativas.

Otro criterio de clasificación es el de su dependencia respecto del Ejecutivo distinguiéndose así entre executive agencies que dependen del Presidente y las independent agencies, que como su propio nombre indica, despliegan mayor nivel de independencia funcional. Dicha independencia sobre todo se garantiza por la necesidad de autorización del Congreso para el nombramiento del personal directivo y su destitución, la cual debe tener lugar dentro de las causas tasadas en la ley. No obstante, el término agency se emplea por el Derecho público norteamericano en un concepto muy amplio que además sólo puede explicarse atendiendo a la propia idiosincrasia de su sistema constitucional.

En Reino Unido destacan las non departamental public bodies NDPB que han sucedido a las anteriores quasi non governamental organisations. Despliegan un grado de autonomía elevado y mantienen una relación más estrecha con el Parlamento que con los departamentos ministeriales a los cuales no quedan adscritos, como su propio nombre se encarga de aclarar.

Un modelo mucho más cercano al de nuestras nuevas Agencias, es el de las Executive agencies. Cumplen el objetivo de descentralización funcional pues están pensadas a modo de sistema de separación entre estas entidades y las tareas que corresponden a los órganos encuadrados dentro del Departamento ministerial al cual se adscriben. Las Executive agencies tienen, sin embargo, una estrecha relación con el departamento que las crea y del cual dependen. Resulta muy interesante resaltar, por su similitud con el contrato de gestión, el hecho de que su relación se enmarca dentro de un Framework Agreement suscrito entre la Agencia y el Departamento que fija su presupuesto, objetivos, controles y responsabilidades que asume la agencia.

Junto a las Agencias Ejecutivas británicas destacan como modelo comparado próximo al nuestro el de las Agencias Autónomas italianas que también dependen de cada Ministerio y funcionan en base a convenios suscritos con éste.

En el ámbito comunitario se han creado numerosos organismos especializados con el nombre de Agencia, encargados de la programación, el análisis o la ejecución de ciertas políticas. Es el caso, por ejemplo, de la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (con sede en Bilbao), la Agencia Europea para la evaluación del Medicamento (con sede en Londres), la Agencia Europea del Medio Ambiente (con sede en Copenhague).