Alimentación

¿A qué nos referimos?

Acaso esta palabra que ahora nos ocupamos de desarrollar sea muestra de la penetración del Derecho en la mayor parte de las esferas de la vida humana y, al tiempo, de la inabarcable amplitud que caracteriza al Derecho Administrativo. Porque alimentación es palabra que suscita multitud de cosas buena parte de las cuales quedan referidas a puros procesos biológicos de cualquier ser vivo. Parecería que el Derecho poco pudiera tener que decir en semejante actividad nutricional.

Incluso si hablamos, bajo este término alimentación, de los alimentos destinados a consumo humano, de su calidad y de la protección contra fraudes o intoxicaciones, pudiéramos sentir la tentación de atender a todo ello con resortes extrajurídicos, por ejemplo, a través de las reglas del mercado, y que aquel que vendiera productos de baja calidad terminara quedándose sin clientes. Pero aun cuando esos resortes funcionen y lo hagan de manera frecuentemente satisfactoria, el Estado se reserva también diversas técnicas de intervención a través del Derecho en este ámbito, acudiendo incluso, en los casos más graves, al Derecho Penal.

¿De qué protección penal goza?

El Código Penal sanciona (artículo 363 CP) con penas de prisión y multa a los productores, distribuidores o comerciantes que pongan en peligro la salud de los consumidores a través de las siguientes conductas:

• 1. Ofreciendo en el mercado productos alimentarios con omisión o alteración de los requisitos establecidos en las leyes o reglamentos sobre caducidad o composición.
• 2. Fabricando o vendiendo bebidas o comestibles destinados al consumo público y nocivos para la salud.
• 3. Traficando con géneros corrompidos.
• 4. Elaborando productos cuyo uso no se halle autorizado y sea perjudicial para la salud, o comerciando con ellos.
• 5. Ocultando o sustrayendo efectos destinados a ser inutilizados o desinfectados, para comerciar con ellos.

Por otra parte, el artículo 364 CP sanciona también:

• a) La conducta de adulteración "con aditivos u otros agentes no autorizados susceptibles de causar daños a la salud de las personas los alimentos, sustancias o bebidas destinadas al comercio alimentario".
• b) El hecho de administrar a los animales cuyas carnes o productos se destinen al consumo humano "sustancias no permitidas que generen riesgo para la salud de las personas, o en dosis superiores o para fines distintos a los autorizados".
• c) El acto de "sacrificar animales de abasto o destinar sus productos al consumo humano, sabiendo que se les ha administrado las sustancias mencionadas en el número anterior".
• d) El acto de "Sacrificar animales de abasto a los que se hayan aplicado tratamientos terapéuticos mediante sustancias de las referidas en el apartado anterior".
• e) El hecho de "Despachar al consumo público las carnes o productos de los animales de abasto sin respetar los períodos de espera en su caso reglamentariamente previsto".

Y, en fin, el artículo 365 CP castiga al que "envenenare o adulterare con sustancias infecciosas, u otras que puedan ser gravemente nocivas para la salud, las aguas potables o las sustancias alimenticias destinadas al uso público o al consumo de una colectividad de personas".

El Derecho Penal establece, por tanto, una primera frontera en la protección de los consumidores, sancionado, conforme a su conocida naturaleza de última ratio, las conductas de mayor gravedad que puedan lesionar el bien jurídico de la salud de los consumidores.

Pero el Estado de Derecho no se conforma con este primer control, de manera que allí donde ya no llegue el Derecho Penal lo hará el Derecho Administrativo. Y es que nuestras modernas sociedades y la naturaleza de "social" de nuestro Estado de Derecho se traducen obligadamente en elevados estándares de protección a los ciudadanos en las más variadas esferas. Y una de tales esferas es precisamente ésta.

¿En qué consiste la tutela administrativa?

Las facultades de intervención y control públicos se encuentran sobre todo presentes en la legislación administrativa sanitaria. Tal intervención encuentra principal soporte en el artículo 43 de la Constitución Española, cuyo apartado 2 atribuye a los poderes públicos la tutela de la salud pública. Pues bien, una de las áreas en las que es más patente aquella necesidad de protección para la salud, y, consecuentemente, que justifica unas correlativas potestades de intervención de parte de las Administraciones públicas, es precisamente el de la producción y comercialización de alimentos.

Al citar el artículo 43 de la Constitución como soporte jurídico primario de la protección de la salud de las personas aludíamos precisamente a eso, a la cualidad subjetiva de personas de los destinatarios de la protección. Sin embargo, existe una singularidad jurídica, una especial posición de tales personas, que justifica otras maneras complementarias de regulación por el Derecho y de protección. Nos referimos a los casos en los que esas personas sean, además de ello, consumidores.

Éste, de los consumidores, es un concepto jurídico que designa a las personas cuando están vinculadas con otras, o con las empresas, por una relación jurídico-económica de consumo. Desde esta otra perspectiva de los llamados consumidores y usuarios la presencia de la Administración encuentra nuevo fundamento constitucional en el artículo 51 que, entre otras cosas, ordena a los poderes públicos la protección, mediante procedimientos eficaces, de la seguridad y salud de aquéllos.

Recordemos además la elevada preocupación pública que ha surgido en los últimos tiempos como consecuencia de fenómenos que nos atreveríamos a denominar como crisis alimentarias, como el caso del aceite de colza desnaturalizado, la encefalopatía espongiforme, la contaminación con dioxina a determinadas aves (en otros países europeos), la gripe aviar, o la llamada "crisis de los pepinos", que provocó un colapso en los productos agrícolas españoles en la Unión Europea (Alemania en especial), etc.

Todos estos casos, algunos por acción humana, otros por la aparición de ciertas zoonosis con posibles efectos sobre las personas que consuman productos de origen animal y otros, en fin, por la presencia de agentes contaminantes, todos esos casos, decimos, han dado lugar a un estado de importante preocupación. Y ese estado de opinión ha reforzado toda justificación de la presencia de una intensa actividad pública de protección a las personas.

En cuanto a la distribución competencial entre el Estado y las diferentes Comunidades Autónomas, el artículo 149.1.16 de la Constitución asigna al Estado competencias en materia de "bases y coordinación general de la sanidad".

Con un alcance mucho más restrictivo de la competencia estatal, el artículo 16 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, dispone que, con carácter excepcional, ante situaciones de extrema gravedad que determinen una agresión indiscriminada a la salud y seguridad de los consumidores y usuarios en más de una comunidad autónoma, el Gobierno podrá constituir durante el tiempo imprescindible para hacer cesar la situación, un órgano en el que se integraran y participaran activamente las comunidades autónomas afectadas, que asumirá, las facultades administrativas que se le encomienden para garantizar la salud y seguridad de las personas, sus intereses económicos y sociales, la reparación de los daños sufridos, la exigencia de responsabilidades y la publicación de los resultados.

Pero con independencia de tales competencias básicas y de coordinación, la Constitución también atribuye a las Comunidades Autónomas otras (artículo 148.1.21) en materia de "sanidad e higiene"; unas más, con clara y directa influencia en los productos alimentarios de origen animal o vegetal (artículo 148.1.7) en materia de "agricultura y ganadería"; e incluso (artículo 148.1.11), por la posibilidad del consumo humano de los productos de estas actividades, otras distintas en materia de "pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial".

En fin, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, ordena a los órganos competentes de las Administraciones públicas (pero ya cualesquiera que éstos fueren, estatales, autonómicos o incluso locales) el desarrollo de las actividades necesarias para "el control sanitario y la prevención de los riesgos para la salud derivados de los productos alimenticios, incluyendo la mejora de sus cualidades nutritivas" (artículo 18.10).

Es necesario notar por tanto, como consecuencia de toda esa pluralidad de vectores de los que pueden derivarse peligros para la salud de los consumidores por ingesta de alimentos (desde una enfermedad animal o de productos vegetales tratados genéticamente hasta directos fraudes alimentarios o intoxicaciones) y también de esa pluralidad de competencias públicas en la materia, que una de las características del ámbito al que nos referimos son precisamente su multisectorialidad y la confluencia de distintos responsables con diferentes niveles de participación.

¿Qué organismos públicos protegen la seguridad alimentaria?

Una de las piezas más significativas de la intervención pública en esta materia es precisamente, en nuestro país y en el ámbito estatal, la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición. Tal Agencia fue creada por la Ley 11/2001, de 5 de julio. Antes de esa creación existió una iniciativa destacada cual fue la resolución del Congreso de los Diputados de 23 de junio de 1999 por la que instaba al Gobierno a la creación en efecto de una Agencia a la que se asignase el indicado cometido.

Su objetivo general -como la exposición de motivos de su norma de creación indica- es el de proteger la salud pública, contribuyendo a que los alimentos destinados al consumo humano (considerando la cadena alimentaria en su integridad desde la producción primaria hasta el consumo) sean seguros y garantizar su calidad nutricional y la promoción de la salud.

Por otra parte, el Reglamento número 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero crea una Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (artículo 22.1) aunque su establecimiento no comporta una exigencia de desaparición de competencias en la materia por parte de las distintas autoridades estatales. Pero sí posibilita la coordinación entre autoridades y una gestión unitaria de las crisis alimentarias.

El Reglamento articula sistemas de "alerta rápida" de riesgos (artículos 50, 51 y 52), regula las situaciones de emergencia (artículos 53 y 54) y ordena los modos de gestión de crisis (artículos 55 a 57).