Apertura de establecimientos

¿Qué es la licencia de apertura de establecimientos?

La Constitución reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, pero esta no es absoluta, los poderes públicos pueden establecer límites y condiciones al ejercicio de las actividades de los ciudadanos. La legislación utiliza dos técnicas para ello, por un lado, se suelen establecer prohibiciones y limitaciones y, por otro, controles preventivos que condicionan el ejercicio de la actividad.

La licencia de apertura de establecimientos es una autorización de carácter municipal que tiene por objetivo verificar que la actividad que va a desarrollarse en un concreto local cumple con la normativa de aplicación. Se trata de un acto declarativo de derechos y, además, está reglado, de tal forma que la administración tan solo declara el derecho que las normas previamente reconocen al titular del negocio y la administración solo puede verificar el cumplimiento de estas sin poder establecer discrecionalmente nuevos requisitos.

¿Dónde está regulada?

Las autorizaciones o licencias para la apertura de establecimientos se regularon inicialmente por el viejo Decreto de 17 junio 1955, por el que se aprobó el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Este Reglamento si bien está formalmente en vigor, se encuentra superado y tácitamente derogado. De igual manera, debe citarse el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, el cual aún es una referencia doctrinal para las nuevas normas autonómicas y locales.

La materia, posteriormente, tuvo su reflejo en la normativa urbanística estatal y en la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y, finalmente, ha sido regulada por todas las leyes urbanísticas autonómicas y en leyes estatales, superpuestas a las autonómicas, que han excluido la licencias en ciertos supuestos, como veremos a continuación.

Al haberse transferido las competencias a las comunidades autónomas, estas han venido establecimiento diferentes tipos de licencias, o las mismas, con diferente denominación, aunque de similares características. Finalmente, la mayor parte de los Ayuntamientos cuentan con Ordenanzas que regulan la materia y, en especial, las tasas que deben abonarse para su concesión.

¿Qué tipos de licencias existen?

Tradicionalmente, el derecho ha venido diferenciando entre aquellas actividades que se consideran inocuas, de aquellas que se han venido denominando como calificadas, tales como las insalubres, nocivas o peligrosas. Las actividades inocuas contaban con una tramitación más sencilla, mientras que las calificadas era sometidas a trámites más procelosos.

Posteriormente y raíz, principalmente, de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible se inició un proceso para excluir de la obtención de licencias parte de las actividades que estaban sometidas a las mismas y simplificar su tramitación.

Así, la citada Ley establece, mediante una modificación de la Ley de Bases de Régimen Local, que con carácter general el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo. No obstante, podrán someterse a licencia o control preventivo aquellas actividades que afecten a la protección del medio ambiente o del patrimonio histórico-artístico, la seguridad o la salud públicas, o que impliquen el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público, siempre que la decisión de sometimiento esté justificada y resulte proporcionada.

Posteriormente, se dictó la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. De conformidad con la exposición de motivos de esta ley, resultaba necesario realizar una remoción de los obstáculos administrativos que existen en la actualidad para ejercer determinadas actividades. La ley avanza eliminando todos los supuestos de autorización o licencia municipal previa, motivados en la protección del medio ambiente, de la seguridad o de la salud públicas, ligados a establecimientos comerciales y otros que se detallan en el anexo con una superficie de hasta 300 metros cuadrados.

Esta eliminación alcanzó también a todas las obras ligadas al acondicionamiento de los locales que no requieran de la redacción de un proyecto de obra de conformidad con la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. Como consecuencia de ello, según establece la ley se podrá iniciar la ejecución de obras e instalaciones y el ejercicio de la actividad comercial y de servicios con la presentación de una declaración responsable o comunicación previa, según el caso, en la que el empresario declara cumplir los requisitos exigidos por la normativa vigente y disponer de los documentos que se exijan, además de estar en posesión del justificante del pago del tributo correspondiente cuando sea preceptivo.

Como consecuencia de lo anterior, actualmente, pese a existir gran cantidad de regímenes autonómicos y locales, se puede concluir indicando que existen una serie de actividades clasificadas que siguen necesitando de la obtención de licencia y otras que, por resultar inocuas, solo requieren una comunicación o declaración responsable por parte del interesado para el inicio de la actividad.

¿Qué son las declaraciones responsables?

Como se ha señalado, hasta fechas muy recientes, el inicio de las actividades comerciales requería, en todo caso, la previa concesión de una licencia de actividad o de apertura. Sin embargo, en los últimos años a esta modalidad de control se ha añadido otra en la que la intervención administrativa es mucho menor. En concreto, el administrado comunica o declara ante la Administración que va a iniciar una actividad y que, además, cumple con todos los requisitos establecidos por la normativa de aplicación.

Una vez presentada esta declaración, el administrado puede iniciar la actividad comercial sin necesidad de que la administración resuelva expresamente y, con posterioridad, la administración verifica que los condicionantes se están cumpliendo. Esta técnica es utilizada solo para ciertas actividades, excluyéndose aquellas que producen impacto ambiental o pueden resultar nocivas o peligrosas.

El artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas regula, con carácter general, la declaración responsable y comunicación. Tal y como recoge el apartado tercero del citado artículo, "Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas".

El apartado cuarto señala que la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.

¿Cuál es el procedimiento de concesión de licencias?

La tramitación de las licencias de las actividades a las que hemos denominado como calificadas, generalmente, deben venir precedidas de una solicitud del interesado y, además, tienen que estar acompañadas de un proyecto elaborado por un técnico competente en función de la materia de que se trate donde se analice la viabilidad técnica y el cumplimiento de la normativa de aplicación. Posteriormente, los responsables municipales corroboran la corrección técnica y la viabilidad jurídica de la solicitud y el procedimiento es resuelto mediante un acto expreso.

Una vez otorgadas, las licencias pueden ser cedidas mediante un trámite sencillo comunicándolo a la administración que la ha otorgado. Asimismo, las licencias pueden ser revocadas cuando se incumplan las condiciones impuestas para su otorgamiento y también cabe su anulación cuando hubieran sido concedidas por error.

Finalmente, cuando la edificación de un inmueble se destine específicamente a un establecimiento de características determinadas, las normativas autonómicas establecen que no se concederá el permiso de obras sin el previo otorgamiento de la licencia de apertura o de actividad, con el fin de evitar la construcción de un inmueble con uso previsto incompatible con las normas de aplicación.