Aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales

¿En qué consiste el aprovechamiento y disfrute de los bienes?

En la actualidad, a los efectos de abordar el concepto de "bien comunal", hemos de acudir a la legislación del régimen local, por aparecer dicho tipo de bienes vinculado a los municipios.

En efecto, el artículo 79 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, tras clasificar los bienes de las entidades locales en bienes de dominio público y patrimoniales, señala en el párrafo tercero que "tienen la consideración de comunales aquellos cuyo aprovechamiento corresponda al común de los vecinos".

Pero la materia viene regulada más detalladamente en el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (en adelante, Reglamento de Bienes), que, al referirse en su artículo 2 Reglamento de Bienes a la clasificación de los bienes de las entidades locales, reitera la distinción legal, ya clásica, entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales. Aquellos primeros se dividen, a su vez, entre bienes de uso público y bienes de servicio público.

Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local (artículo 3 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio).

Son bienes de servicio público los destinados directamente al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las entidades locales, tales como casas consistoriales, palacios provinciales y, en general, edificios que sean de las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos, montes catalogados, escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte, y, en general, cualesquiera otros bienes directamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos (artículo 4 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio).

El párrafo tercero del artículo 2 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, contempla otra modalidad de bienes, la de los bienes comunales, que no se definen ya en función de su pertenencia a una entidad local, aunque se conceptúan como bienes de "dominio público", sino en función de su aprovechamiento. En efecto, se declara en este párrafo tercero del artículo 2 del Reglamento que "tienen la consideración de comunales aquellos bienes que siendo de dominio público, su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos", añadiendo el párrafo cuarto que "los bienes comunales sólo podrán pertenecer a los Municipios y a las Entidades locales menores".

Así pues, los bienes comunales, pese a constituir una clase de bienes de dominio público, no están destinados a una obra pública o a un servicio público, como los bienes de uso o servicio público, y solo pueden pertenecer a las entidades municipales.

¿Cuál es su régimen jurídico?

En cuanto que integrados en los bienes de dominio público, los comunales están sometidos al régimen general que para dichos bienes se establece en el artículo 5 Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.

Como tales bienes públicos, han de estar registrados en el Inventario de Bienes que se regula en los artículos 17 y siguientes del Reglamento de Bienes; además, cabe la posibilidad de que los municipios y entidades locales puedan ejercitar, respecto de ellos, las potestades dominicales de investigación, deslinde, recuperación de oficio, desahucio administrativo y sancionadora que se reconocen con carácter general para los bienes de dominio público en el artículo 44 del Reglamento de Bienes.

Pese a la aplicación de las reglas generales de potestades administrativas a que se someten estos bienes comunales, el propio regulador ha previsto la posibilidad de que por la vinculación de tales bienes con un régimen de utilización procedente de una época remota su utilización pueda caer en desuso. En este sentido, se dispone en el artículo 100 del Reglamento de Bienes una alteración de su naturaleza por desuso. En efecto, conforme al referido precepto, en el supuesto de que, "por su naturaleza o por otra causa" los bienes comunales "no hayan sido objeto de disfrute... durante más de diez años... podrán ser desprovistos del carácter de comunales". Incluso a los efectos de la aplicación de la descalificación, se impone la misma aunque haya existido un aprovechamiento "aislado" durante ese plazo decenal, lo que permite concluir que sólo el aprovechamiento continuado durante el mencionado plazo permite mantener la calificación de los bienes como comunales.

Para esa descalificación de los bienes comunales se exige acuerdo de la respectiva corporación, precedida de la información pública, el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros que la integren y la posterior aprobación por el órgano competente de la respectiva comunidad autónoma.

Nada impide que los bienes comunales que pierdan esa naturaleza se integren en alguna de las restantes categorías de los bienes de dominio público, de uso o servicio público; incluso que puedan clasificarse como bienes patrimoniales, pero en tales supuestos se impone en el artículo 100 que "deberán ser arrendados a quienes se comprometan a su aprovechamiento agrícola, otorgándose preferencia a los vecinos del municipio", debiendo seguirse para esos arrendamientos las normas establecidas para el arrendamiento de los bienes patrimoniales en el artículo 92 Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, pero con las limitaciones que se imponen respecto de estos bienes procedentes de su clasificación como comunales.

¿Cómo se realiza el aprovechamiento?

Pese a la remisión a las normas generales de los bienes de dominio público en cuanto al aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales, el Reglamento de Bienes establece una regulación particular en los artículos 94 y siguientes, que imponen que deberán regirse en primer lugar por lo dispuesto en las "ordenanzas locales o normas consuetudinarias tradicionalmente observadas" (artículo 95 del Reglamento de Bienes), consecuencia del carácter tradicional de estos bienes.

A falta de esa normativa tradicional o consuetudinaria, el aprovechamiento y disfrute de estos bienes comunales se regulará por las normas que promulgare la respectiva comunidad autónoma, previo informe del consejo consultivo superior de la misma o, caso de no existir ese órgano consultivo autonómico, del Consejo de Estado.

Sin perjuicio de ello y cuando se hiciera necesario establecer planes de ordenación y aprovechamiento de los bienes comunales, si estos afectasen a "bosques, montes, terrenos cultivables u otros bienes, cualquiera que fuese su naturaleza", el artículo 42 Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por remisión del artículo 101 del Reglamento de Bienes, exige que el respectivo ayuntamiento o junta vecinal, tenga en cuenta las disposiciones dictadas por el Estado o la comunidad autónoma respectiva, conforme a las competencias atribuidas respecto a esa categoría de bienes.

De manera específica impone el artículo 104 Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, la vinculación a la normativa en materia de reforma y desarrollo agrario cuando los bienes comunales procedan de las adjudicaciones al municipio o entidad local por las actuaciones en esas materias (concentraciones parcelarias) llevadas a cabo por la Administración competente en esa materia.

Esa remisión a la regulación por normas consuetudinarias o emanadas de la misma corporación hace que el artículo 94 del Reglamento de Bienes disponga que "el aprovechamiento y disfrute de bienes comunales se efectuará precisamente en régimen de explotación común o cultivo colectivo", tipo de explotación que, como se dijo, constituye el origen y fundamento de este tipo de bienes y que, según el artículo 96 del Reglamento de Bienes, comporta el "disfrute general y simultáneo de los bienes por quienes ostenten en cada momento la cualidad de vecino".

Constituye esta modalidad lo que podría considerarse la utilización general y común de estos bienes, que han sido desde sus orígenes disfrutados por los municipios y entidades locales, pudiendo ser utilizados, en particular, por la totalidad de sus vecinos o por una clase determinada de ellos.

¿Quiénes son los titulares y cuáles son las modalidades de este aprovechamiento?

En cuanto a los titulares de ese derecho de aprovechamiento, el artículo 95 Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, lo refiere a los que "ostenten en cada momento la cualidad de vecino", por lo que deberá estarse a las normas sobre padrón de habitantes para determinar quiénes son los concretos titulares del derecho.

En cuanto a las modalidades de utilización, el Reglamento se refiere en general a la "explotación común o cultivo colectivo", si bien el artículo 106 del Reglamento de Bienes autoriza que parte de estos bienes puedan ser adscritos a un fin concreto y determinado, haciéndose referencia a título ejemplificativo a los de "enseñanza, recreo escolar, caza o auxilio a los vecinos necesitados". Se exige que esos destinos específicos se ajusten a la normativa sectorial correspondiente.

El aprovechamiento y disfrute de bienes comunales se efectuará precisamente en régimen de explotación común o cultivo colectivo (artículo 94 Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio). Sólo cuando tal disfrute fuere impracticable se adoptará una de las formas siguientes:

• a) Aprovechamiento peculiar, según costumbre o reglamentación local, o
• b) Adjudicación por lotes o suertes.

Si estas modalidades no resultaren posibles, se acudirá a la adjudicación mediante precio.

La adjudicación por lotes o suertes se hará a los vecinos en proporción directa al número de personas que tengan a su cargo e inversa de su situación económica.

En cuanto a quiénes han de considerarse con derecho al disfrute de los bienes comunales, se dispone en el artículo 103 del Reglamento de Bienes, que "corresponderá simultáneamente a los vecinos sin distinción de sexo, estado civil o edad", añadiendo el precepto que quedan asimilados los extranjeros domiciliados en el municipio legalmente residentes en España, sin la exigencia de mayores condiciones que esa mera domiciliación.

La regla general expuesta en cuanto al derecho de utilización se matiza en el artículo 103.2 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, que establece una regla especial para determinados aprovechamientos con el fin de evitar fraudes de ley, exigiendo que esos vecinos tengan arraigo en el municipio.

Con carácter general, el aprovechamiento de estos bienes por la generalidad de los vecinos en alguna de las modalidades expuestas no está sujeta a ningún tipo de contraprestación. Sin embargo, y en previsión de resarcir los gastos que la administración de estos bienes puede ocasionar al respectivo municipio, el artículo 99 Reglamento de Bienes autoriza, sólo para "casos extraordinarios", la posibilidad de establecerse una cuota anual por el aprovechamiento, que deberán abonar todos los vecinos. Para la imposición de esa cuota será necesario que se fije por la corporación y tendrá como destino "la custodia, conservación y administración de los bienes".

Como modalidad residual para los supuestos en que no existiera norma o costumbre local que permitiese el aprovechamiento peculiar, o no fuese posible por las características del bien su aprovechamiento por adjudicación de lotes, se dispone en el artículo 94, como se ha indicado, que se procederá a la "adjudicación mediante precio". Esta modalidad de aprovechamiento habilita la posibilidad de que los bienes sean aprovechados por personas que no sean vecinos del municipio, perdiendo estos bienes su característica tradicional de uso vecinal.

Conforme a lo exigido en el artículo 102 del Reglamento de Bienes, estas cesiones de aprovechamiento y disfrute deben ser acordados por el pleno de la corporación, con el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros. Además de ellos, será necesaria la autorización del órgano competente de la comunidad autónoma.

La adjudicación del aprovechamiento se hará mediante subasta pública, teniendo preferencia, en igualdad de ofertas, los vecinos del municipio sobre los no residentes. Si ofertado el aprovechamiento no hubiera postores en la correspondiente subasta y esta quedara desierta, se podrá adjudicar directamente por el ayuntamiento a quien estuviera interesado en ese aprovechamiento.

Dada la peculiaridad de esta modalidad de aprovechamiento por precio, que puede ser extraña a los mismos vecinos del municipio, a salvo del derecho de adjudicación directa mencionado, se dispone en el artículo 98.3 del Reglamento de Bienes que el producto obtenido de las subastas habrán de destinarse "a servicios en utilidad de los que tuvieren derecho al aprovechamiento"; esta vinculación de los recursos dinerarios obtenidos pretende salvar la naturaleza comunal de estos bienes a favor de los vecinos, si bien se autoriza poder detraer del importe de los recursos obtenidos de la subasta o, en su caso, de la adjudicación directa, el 5 por 100 para su aplicación a los presupuestos de la corporación. Deberá entenderse que ese importe es una compensación de los gastos por la gestión del aprovechamiento.

Para estos supuestos de cesiones de aprovechamiento de bienes comunales por precio, se reconoce en el artículo 107 del Reglamento de Bienes un derecho de tanteo a favor de la respectiva corporación local, en los casos de que se trate de dehesas boyales o montes comunales, que podrá ejercitar en el plazo de cinco días desde la celebración de la licitación. Ese derecho de adquisición preferente del aprovechamiento queda condicionado, como exige la propia naturaleza del tanteo, a que se haga por la "máxima postura ofrecida por los concurrentes" a la subasta y que el precio que deba pagarse por la adjudicación mediante el tanteo se "sujete a derrama o reparto vecinal" y el aprovechamiento se disfrute, asimismo, por todos los vecinos.

Un supuesto especial de aprovechamiento se contempla en el artículo 108 para los "bienes (comunales) de carácter forestal", que permitan un aprovechamiento agrícola cuando, por haber desaparecido el aprovechamiento propio forestal, se pretenda la restauración de aquel aprovechamiento originario. Esos aprovechamientos agrícolas transitorios deben ser compatibles con la realización de trabajos de mejora que se ordenen por la administración forestal con el fin de restaurar la masa forestal. Las autorizaciones de estos aprovechamientos en terrenos forestales deben ser temporales y el cultivo deberá realizarse por el titular de la autorización o por personas que convivan con ellos en su domicilio, sin que puedan otorgarse por un plazo superior a cinco años.