Asistencia social de la Seguridad Social

¿Qué es la asistencia social?

La acción protectora de la Seguridad Social incluye, con carácter de complemento de las prestaciones económicas, "los beneficios de la asistencia social" (artículo 42.2 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, LGSS) . En este sentido, la sección 6.ª del capítulo IV del Título I de la citada LGSS (artículos 64 y 65) regula la asistencia social de la Seguridad Social.

A tenor de esta situación normativa, podemos afirmar que estamos ante un mecanismo de protección integrado dentro de la Seguridad Social, que tiene carácter complementario respecto de las prestaciones básicas del sistema de Seguridad Social (las recogidas en el artículo 42.1 LGSS) y que se otorga en caso de carencia de recursos, si bien solo hasta el límite de los recursos consignados en los presupuestos correspondientes (artículo 64.1 y 2 LGSS).

¿Cuáles son sus elementos?

Los elementos básicos del concepto son tres: su carácter complementario, su carácter interno y la necesidad de carencia de rentas. De un lado estamos ante protección que se otorga para cubrir aquellas situaciones de necesidad no protegidas a través de las prestaciones básicas del sistema; de ahí su carácter complementario: es un mecanismo para hacer frente a las deficiencias estructurales del nivel básico de protección del Sistema de Seguridad Social. Por otra parte, estamos ante un mecanismo "interno" del Sistema; forma parte de la acción protectora de la Seguridad Social. Esto supone que es un instrumento público, más aún, integrado dentro de la Seguridad Social. Sin embargo, ello no impide que haya asistencia social pública externa a la Seguridad Social, gestionada por entidades públicas, pero pertenecientes a las comunidades autónomas (en base a la asunción de competencias en la materia sobre la base de sus Estatutos de Autonomía y el artículo 148.1.20ª de la Constitución); es la asistencia social "externa". Es evidente que ante la existencia de una asistencia "interna" y otra "externa" se generan problemas de delimitación entre una y otra. En tercer lugar, las prestaciones de asistencia social se otorgan exclusivamente en caso de carencia de recursos, lo que asimila peligrosamente la Asistencia Social de la Seguridad Social a las prestaciones no contributivas, generando así nuevas dudas interpretativas.

A tenor de lo expuesto, parece conveniente que despejemos las siguientes dudas: delimitación entre asistencia social y otros mecanismos de protección del Sistema de Seguridad Social; y delimitación entre asistencia social interna y externa (o asistencia del Sistema de Seguridad Social y asistencia propia de las comunidades autónomas).

¿En qué se diferencia de otros mecanismos de protección del sistema?

En cuanto a la delimitación entre la asistencia social de la Seguridad Social y otros mecanismos de protección del Sistema (especialmente las prestaciones no contributivas), hemos de señalar que tradicionalmente la distinción entre asistencia social y protección básica del sistema se basaba en dos elementos: la existencia de un derecho subjetivo o no a la protección y la financiación de los mecanismos de protección. Mientras las prestaciones de Seguridad Social se configuran como un derecho perfecto (si se cumplen los requisitos, se tiene derecho a la prestación); por el contrario, la asistencia social se ha caracterizado por la discrecionalidad en su concesión (no hay un derecho perfecto, de ahí que no se hable de prestaciones, sino de ayudas o beneficios). De otro lado, mientras que la financiación de las prestaciones de Seguridad Social tenía carácter contributivo, por el contrario en las prestaciones asistenciales no se exige cotización, sino situación de necesidad (carencia de rentas suficientes). Sin embargo, la evolución de ambos mecanismos de protección ha hecho que las fronteras se debiliten: la aparición de las prestaciones no contributivas como parte de la acción protectora básica de la Seguridad Social supone la existencia de prestaciones que establecen como requisito para acceder a las mismas la carencia de rentas, y en las que no se exige cotización. De otro lado, las nuevas prestaciones de asistencia social se configuran como derechos perfectos, de manera que los beneficiarios tienen derecho en todo caso a las mismas, si cumplen los requisitos, sin que exista discrecionalidad alguna en su concesión (si bien con el límite de existencia de presupuesto suficiente, exartículo 64.2 Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social 2015).

Por lo tanto, se requieren nuevos mecanismos de delimitación entre unas y otras. Con carácter general podemos señalar que se ha apostado por un elemento formal: mientras que las prestaciones no contributivas se desarrollan dentro del marco de las contingencias típicas del Sistema de Seguridad Social (la jubilación, la incapacidad permanente, la protección familiar), haciendo frente a situaciones de necesidad "contingenciales"; por el contrario, la protección asistencial se dedica a la tutela de situaciones distintas de las contingencias típicas o tradicionales del Sistema de Seguridad Social.

¿En qué consisten la asistencia social interna y externa?

En segundo lugar, debemos hacer referencia a la distinción entre la asistencia Social "interna" a la Seguridad Social y la "externa". Ello supone que, dentro de la protección pública, existen dos vías diferentes de asistencia social. La "interna" supone que dentro de la acción protectora de la Seguridad Social se puedan otorgar prestaciones asistenciales; no en vano el artículo 42.2 Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social 2015 establece expresamente que forma parte de la acción protectora del Sistema la asistencia Social, correspondiendo al Estado la regulación básica y régimen económico de la Seguridad Social (artículo 149.1.17º de la Constitución). Pero junto a esta asistencia "interna", las comunidades autónomas también han asumido competencias en materia asistencial a través del artículo 148.1.20º. Se establece así una duplicidad en la competencia: el Estado puede regular la asistencia social "interna" como parte de la acción protectora de la Seguridad Social, al mismo tiempo que las comunidades autónomas pueden asumir competencias en materia de asistencia social "externa" al Sistema de Seguridad Social. Ello conduce a una situación en la que hay una duplicidad de medidas asistenciales, que no son excluyentes, sino que ambas coexisten al mismo tiempo. En principio esta situación no genera especiales problemas de delimitación, si bien en algún caso se ha podido observar cómo algunas comunidades autónomas, a través de sus competencias en materia de asistencia social, ha regulado mecanismos de protección tremendamente cercanos a las prestaciones no contributivas, planteándose problemas de invasión de competencias, pues la protección no contributiva forma parte de la Seguridad Social, cuya competencia es exclusiva del Estado. Al respecto podemos recordar la Sentencia del Tribunal Constitucional 239/2002, que estima cómo forma parte de la asistencia social "externa" la regulación de la comunidad autónoma de Andalucía sobre ayudas económicas que complementaban las cuantías de las prestaciones no contributivas estatales (Decreto 284/1998, de 29 de diciembre).

¿Cuál es su contenido?

En cuanto al contenido de la asistencia social de la Seguridad Social, el artículo 65 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social 2015 es tremendamente escueto, pues señala simplemente que comprenderá las que se dispensen por tratamientos o intervenciones especiales, en casos de carácter excepcional, por un determinado facultativo o en determinada institución; por pérdida de ingresos como consecuencia de la rotura fortuita de aparatos de prótesis, y cualesquiera otras análogas cuya percepción no esté regulada en esta Ley ni en las normas específicas aplicables a los regímenes especiales. Nuestro ordenamiento recoge diferentes supuestos de asistencia social de la Seguridad Social. Así, la Ley 45/1960, de 21 de julio, de Fondos Nacionales para la aplicación social del impuesto del ahorro, que regula el Fondo Nacional de Asistencia Social, desarrollada por el Real Decreto 2620/1981, de 24 de julio, por el que se otorgaban prestaciones, abonadas por el Ministerio de Hacienda, en favor de ancianos (mayores de sesenta y nueve años) o enfermos incapacitados para todo trabajo, que careciesen de medios económicos de subsistencia y que no tuviesen familiares obligados a atenderles o no perteneciesen a comunidades religiosas obligados por sus reglas a prestarles asistencia. Dichas pensiones fueron suprimidas por el artículo 7 del Real Decreto Ley 5/1992, de 21 de julio, de medidas presupuestarias urgentes, aunque se mantienen las pensiones de aquellos que venían disfrutándolas con anterioridad a la entrada en vigor de dicho Real Decreto Ley; a tenor de la Disposición Adicional 25ª de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014, su cuantía para dicho año es de 149,86 euros/mes. Otro ejemplo lo encontramos en el Real Decreto-Ley 9/1993, que estableció ayudas sociales de carácter económico para los afectados del VIH (la Disposición Adicional 30.ª de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2013 establece una cuantía mensual de 607,13 euros). Otro ejemplo de prestación asistencial lo encontramos en la Ley 3/2005, de 18 de marzo, por la que se reconoce una prestación económica a los ciudadanos de origen español desplazados al extranjero, durante su minoría de edad, como consecuencia de la Guerra Civil, y que desarrollaron la mayor parte de, su vida fuera del territorio nacional (BOE de 21 de marzo); norma desarrollada por la Orden TAS/1967/2005, de 24 de junio (BOE de 25 de junio).

Pero probablemente la prestación asistencial de mayor entidad sea la regulada a favor de los emigrantes españoles a través del Real Decreto 8/2008, de 11 de enero, por el que se regula la prestación por razón de necesidad a favor de españoles residentes en el extranjero y retornados. Esta ley concede pensiones asistenciales a los emigrantes que hayan cumplido sesenta y seis años de edad y residan legal y efectivamente en el extranjero; siempre y cuando carezcan de medios económicos y no posean o sean usufructuarios de bienes muebles o inmuebles de cuyas características se deduzca la existencia de bienes materiales suficientes para atender a la subsistencia y no tengan familiares obligados a atenderles o que carezcan de la posibilidad de hacerlo y que no pertenezcan a comunidades religiosas obligados por sus reglas a prestarles asistencia. La pensión asistencial consistirá en el abono de una cuantía, calculada de conformidad al artículo 7 del Real Decreto 8/2008: partiendo de los fondos consignados anualmente por la Ley de Presupuestos Generales del Estado, estos se distribuirán entre los diferentes países de residencia de los beneficiarios a tenor de los indicadores de renta per capita, Salario Mínimo Interprofesional, salario medio de los trabajadores por cuenta ajena y la pensión mínima de Seguridad Social. A tenor de estos criterios se fija una base de cálculo por cada país, de manera que la cuantía de la pensión será el resultado de restar a dicha cantidad las rentas o ingresos que disponga el beneficiario.

Debe resaltarse que el artículo 25 del Real Decreto 8/2008 establece que los emigrantes retornados a España podrán ser beneficiarios de esta prestación, si reúnen todos los requisitos para tener derecho a una pensión de jubilación en su modalidad no contributiva, salvo el período de residencia, mantendrán el derecho a la pensión asistencial, si bien en la cuantía de la pensión de jubilación no contributiva en cómputo anual. Es evidente que en estos casos la pensión asistencial por ancianidad queda prácticamente confundida con la pensión no contributiva de jubilación.

De otro lado, el artículo 21 del Real Decreto 8/2008 establece que en aquellos casos en que en el país de residencia, el beneficiario de la pensión asistencial carezca de asistencia sanitaria, o teniendo derecho a la misma, se considere insuficiente, tendrán derecho a la cobertura de dicha contingencia, sin que pueda repercutirse el coste de la asistencia sobre la prestación económica.

Por último, y a nivel comunitario, un Estado miembro puede excluir de ciertas prestaciones de asistencia social a ciudadanos de la Unión Europea que se desplacen a ese país para buscar trabajo, sin que pueda repercutirse el coste de la asistencia sobre la prestación económica. Así, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado legítima esta exclusión cuando el derecho de residencia solo se justifique por la búsqueda de un empleo (sentencia TJUE 15 sep. 2015, rec. C-67/2014)