Autopista

¿Cuál es su origen?

En nuestro país, explica Magán Perales, el inicio de la construcción de carreteras de alta velocidad con peajes coincide con el despegue económico de los años 60 del siglo XX. El incremento de vehículos debido al desarrollo turístico de la costa mediterránea dio lugar al otorgamiento por el Ministerio de Obras Públicas de licencias de construcción y explotación de autopistas a entidades privadas, siempre bajo el régimen de concesión administrativa. En 1967 el Estado otorgó a la empresa ACESA la primera concesión para la construcción y explotación, hasta el año 2004, de la autopista Barcelona-Mataró. En 1968 se otorgó de nuevo a ACESA la autopista Barcelona-Tarragona, hasta el año 2005. Le siguió en 1971 la autopista Bilbao-Behobia, que discurre desde Vizcaya hasta la frontera con Francia.

En 1972 la Dirección General de Carreteras elaboró el Programa de Autopistas Nacionales Españolas (PANE) que definió una red de vías radiales y periféricas que unían los centros geoeconómicos del país y enlazaban con las fronteras de Francia y Portugal. Se diseñó una red de casi 7.000 Km aunque finalmente se construyeron unos 3.160 kilómetros de autopista por una serie de empresas concesionarias que deberían explotarlas durante 25 o 35 años revirtiendo después al Estado.

Se optó por el sistema de peaje, que suponía repercutir el gasto de la construcción de la autopista en el usuario en lugar de en el contribuyente, ante la insuficiencia de los presupuestos del Estado para acometer el proyecto.

La Administración planificaba la red, definía el trazado, redactaba el anteproyecto, establecía las condiciones de la concesión, elegía al concesionario, inspeccionaba la construcción, la explotación y la conservación, aprobaba y revisaba las tarifas de los peajes, asumía el dominio de los terrenos y era el sujeto de la reversión de la totalidad de la obra.

Además, el Estado otorgaba al concesionario exenciones fiscales, los beneficios del procedimiento expropiatorio por la vía de urgencia, avalaba la mayor parte de los créditos exteriores -que podían llegar hasta el 50% de la inversión-, autorizaba las emisiones de deuda nacionales y su adquisición por las instituciones de ahorro y, finalmente, otorgaba al concesionario el importe del peaje.

Iniciado el Plan de Autopistas, cada concesión precisó de un decreto-ley específico a fin de establecer el marco normativo en el que aquella iba a desenvolverse, lo que suscitó más adelante la necesidad de elaborar un régimen jurídico general aplicable a todas las autopistas. Para ello se promulgó la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión.

¿Qué es y dónde se regula?

En la Ley 8/1972, de 10 de mayo, se definen las autopistas como aquellas carreteras que están especialmente proyectadas, construidas y señalizadas para la exclusiva circulación de automóviles.

A su vez, la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, considera carreteras las vías de dominio y uso público proyectadas, construidas y señalizadas fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles.

Por sus características, las carreteras, según la Ley de Carreteras, se clasifican en autopistas, autovías, carreteras multicarril y carreteras convencionales:

• a) Son autopistas las carreteras que están especialmente proyectadas, construidas y señalizadas como tales para la exclusiva circulación de automóviles, con las siguientes características (en términos idénticos, véase el artículo 1.2 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo):
  • – No tener acceso a las mismas las propiedades colindantes.
  • – No cruzar, ni ser cruzadas a nivel, por ninguna otra vía de comunicación o servidumbre de paso.
  • – Constar de distintas calzadas para cada sentido de circulación, separadas entre sí, salvo en puntos singulares o con carácter temporal, por una franja de terreno no destinada a la circulación o, en casos excepcionales, por otros medios.
• b) Son autovías las carreteras que, no reuniendo todos los requisitos de las autopistas, tienen calzadas separadas para cada sentido de la circulación y limitación de accesos a y desde las propiedades colindantes, y carecen de cruces a nivel.
• c) Son carreteras multicarril las que, sin ser autopistas o autovías, tienen al menos dos carriles destinados a la circulación para cada sentido, con separación o delimitación de los mismos, pudiendo tener accesos o cruces a nivel.

  En el cómputo de carriles de estas carreteras no se tendrán en cuenta los carriles adicionales, los de espera, los de trenzado, ni los de cambio de velocidad.

• d) Son carreteras convencionales las que no reúnen las características propias de las autopistas, ni las de las autovías, ni las de las carreteras multicarril.

¿Cómo se financia y explota?

En general, la financiación de las actuaciones en las carreteras del Estado se efectuará mediante las consignaciones que se incluyan en los Presupuestos Generales del Estado, los recursos que provengan de otras administraciones públicas, de organismos nacionales e internacionales y de particulares así como mediante el establecimiento de peajes (artículo 19 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre). Igualmente, la financiación podrá producirse mediante contribuciones especiales sujetas a ciertos requisitos.

Las carreteras del Estado que vayan a construirse o explotarse en régimen de gestión indirecta se financiarán mediante los recursos propios de las sociedades concesionarias, los ajenos que éstas movilicen en los términos del contrato, las subvenciones que pudieran otorgarse y los peajes que en su caso se establezcan.

Las posibles aportaciones de otras administraciones, entes o particulares para financiar actuaciones en las carreteras estatales requerirán la firma de un convenio con el Ministerio de Fomento en el que se reflejen las obligaciones de las partes y la forma y cadencia de las aportaciones.

Según el artículo 14 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, el concesionario de la autopista tiene derecho a percibir de los usuarios de la vía, por la utilización de las instalaciones viarias, el peaje que corresponda por aplicación de las tarifas aprobadas. Los usuarios de las autopistas vendrán obligados a abonar el importe del peaje que corresponda según la tarifa aprobada. El impago del peaje por parte del usuario constituye una infracción administrativa que será objeto de la correspondiente sanción, previa denuncia por los agentes de policía encargados de la vigilancia del tráfico o del personal del concesionario.

La explotación de la carretera comprende el conjunto de operaciones de conservación y mantenimiento de la vialidad, las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, incluyendo las referentes a señalización, integración ambiental, seguridad viaria, ordenación de accesos y uso de las zonas de protección de la carretera, sin perjuicio de las competencias atribuidas legalmente en materia de señalización a los organismos responsables de la gestión del tráfico. El Ministerio de Fomento llevará a cabo periódicamente inspecciones de seguridad viaria en la Red de Carreteras del Estado con objeto de identificar elementos susceptibles de mejora por motivos de seguridad, de acuerdo con la normativa aplicable al efecto (artículo 21 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre).

La concesión de autopistas de peaje se encuentra expresamente prevista y regulada en la Ley 8/1972, de 10 de mayo. Estas concesiones se regirán por lo previsto para el contrato de concesión de obras públicas en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y por lo previsto en la Ley 8/1972, de 10 de mayo (artículo 2).

La concesión supone, en general, que el Estado otorga una actividad propia de su ámbito a una empresa privada (denominada por ello sociedad concesionaria), que se encarga de gestionar esa actividad bajo tutela administrativa, lo cual implica la inspección y vigilancia por parte de la Administración concedente.

Las actuaciones preparatorias corresponden al Ministerio competente mediante la realización de los estudios, anteproyectos y proyectos, la aprobación de los pliegos de cláusulas de explotación y la tramitación del expediente de contratación. El otorgamiento de la concesión tiene lugar mediante Real Decreto del Consejo de Ministros, previo concurso público entre aquellas empresas cuyo objeto social y capital cumplan las condiciones exigidas por la ley, formalizándose posteriormente mediante escritura pública.

El concesionario deberá conservar la vía, sus accesos, señalización y servicios reglamentarios en perfectas condiciones de utilización (artículo 27 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo).

La continuidad en la prestación del servicio le obligará, especialmente, a:

• a) Facilitarlo en condiciones de absoluta normalidad, suprimiendo las causas que originen molestias, incomodidades, inconvenientes o peligrosidad a los usuarios de la vía, salvo que la adopción de medidas obedezca a razones de seguridad o de urgente reparación.
• b) Limitar las explotaciones de las áreas de servicio de forma que no interfieran la libre y normal circulación.
• c) Prestarlo ininterrumpidamente durante las veinticuatro horas del día, salvo supuestos excepcionales debidos a caso fortuito o fuerza mayor, en cuyo caso deberá adoptar las medidas de emergencia que el Ministerio competente le imponga para lograr la reanudación inmediata del servicio y sin derecho a indemnización alguna.

El concesionario podrá contratar, en la forma que los pliegos de la concesión establezcan, la gestión de los servicios complementarios establecidos en las áreas de servicio. No obstante, la gestión de las áreas de servicio que incluyan instalaciones de distribución al por menor de productos petrolíferos, no podrá contratarse con el mismo operador al por mayor o un operador del mismo grupo empresarial que el que suministre en exclusiva a las estaciones de servicio inmediatamente anterior o posterior, en el mismo sentido de circulación.

Del mismo modo, tampoco podrá contratarse en bloque la gestión de todas las áreas de servicio que cuenten con instalaciones de distribución al por menor de productos petrolíferos con un mismo operador al por mayor o con operadores del mismo grupo empresarial.

El concesionario de la autopista y su personal deberán cuidar la perfecta aplicación de las normas y reglamentos sobre uso, policía y conservación de la autopista concedida (artículo 29 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo).

El personal encargado de la vigilancia de la autopista, en ausencia de los agentes públicos competentes, y cuando por la excepcionalidad de la situación se requiera, podrá adoptar las disposiciones necesarias en orden a la regulación y ordenación del tráfico formulando, en su caso, las denuncias procedentes conforme a la normativa de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial, y quedando investidos temporalmente de carácter de autoridad. Las denuncias formuladas por el personal de la empresa concesionaria tendrán valor de medio de prueba para acreditar los hechos denunciados.

En las autopistas que tengan implantado el sistema de peaje dinámico o telepeaje, para acreditar los hechos podrá utilizarse, previa homologación por la Administración, cualquier sistema o medio técnico, mecánico o de reproducción de imagen que identifique a los vehículos, que constituirá medio de prueba suficiente en la denuncia que formule el personal de la empresa concesionaria, debidamente autorizado al efecto, en el procedimiento sancionador por infracción de la obligación relativa a la utilización de estos sistemas.

Existirá un Delegado del Gobierno en cada una de las sociedades concesionarias con el fin de vigilar el cumplimiento de las obligaciones impuestas al concesionario, informar a la Administración de las incidencias que surjan en el desarrollo del contrato y cumplir las funciones que se expresen en el pliego de cláusulas o en el correspondiente decreto de adjudicación. Cuando el Estado sea accionista en la sociedad concesionaria, las facultades del Delegado del Gobierno se ampliarán en los términos señalados por el artículo 36.3 de la Ley de 1972, de 10 de mayo. La figura del Delegado del Gobierno en las concesionarias tiene una regulación específica en el Real Decreto 657/1986, de 7 de marzo, por el que se regula la organización y funcionamiento de la delegación del Gobierno en las sociedades concesionarias de autopistas nacionales de peaje.