Basuras

¿Qué son las basuras desde el punto de vista jurídica?

La recogida y el posterior tratamiento de las basuras domésticas, técnicamente denominadas residuos sólidos urbanos, preocupa a las autoridades locales y a los ciudadanos. Se calcula que cerca de un euro de cada cinco que gestionan nuestros ayuntamientos se destina a esa función que, según todos los indicios, seguirá requiriendo una creciente inversión: si en 1995 cada español produjo una media de 378 kilos de residuos al año (poco más de un kilo diario), en 2003 la cifra alcanzó los 502 kilos anuales por habitante (1,4 kilos de residuos al día por persona), casi un 33% más, de modo que nos acercamos a los niveles europeos (1,5 kilos diarios por habitante). Es cierto, no obstante, que la tendencia de los últimos años refleja una paulatina reducción en la generación de residuos, siendo, por ejemplo, el año 2014 el que presentó la cifra más baja en cuanto a recogida de lo que va de siglo, con una generación de 459,1 kilogramos por persona al día, si bien al año siguiente la cifra volvió a aumentar hasta los 466 kilos al día por persona.

Para paliar esta situación se ha creado un entramado legal exigente. Y aunque la lista de normas elaboradas por las distintas Administraciones (europea, estatal, autonómica y municipal) en materia de residuos es prolija, destacan la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados y la Ley 11/1997, de Envases y Residuos de Envases, aunque sólo en los preceptos no derogados por la anterior y con alcance meramente reglamentario (y no legal) conforme a lo previsto en la Disposición Derogatoria Única de la citada Ley 22/2011.

Se ha comenzado este estudio de las "basuras" con una referencia a aquello que más comúnmente calificamos de esa manera y que, empleando otros conceptos, puede ser denominado como "residuos sólidos urbanos". Estos quedan definidos por el artículo 3.b) del Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. Conforme a éste se consideran también residuos domésticos los similares a los anteriores generados en servicios e industrias. Se incluyen también en esta categoría los residuos que se generan en los hogares de aparatos eléctricos y electrónicos, ropa, pilas, acumuladores, muebles y enseres así como los residuos y escombros procedentes de obras menores de construcción y reparación domiciliaria. Tendrán además la consideración de residuos domésticos los residuos procedentes de limpieza de vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas, los animales domésticos muertos y los vehículos abandonados.

Pero existen otras muchas basuras, otros muchos residuos, resultando dificultosa la realización de un tratamiento unitario de todas ellas. Sólo haremos mención aquí a algunos de ellos, remitiéndonos a lo expuesto en otros lugares. De hecho, como cabe apreciar, estamos pasando de la palabra "basura" -que ahora nos ocupa- a la más propia o específica de "residuos" de modo constante, siendo ambos conceptos intercambiable. Todo lo que se diga bajo esa otra voz podrá ser válido también ahora.

¿Qué tipos de basuras o vertidos distingue la legislación?

Vertidos en las aguas continentales

Se establece una distinción en función del destino del vertido, y de la técnica utilizada, en el caso de los vertidos a las aguas subterráneas.

La competencia para el otorgamiento de autorizaciones de vertido directo en aguas continentales y subterráneas está atribuida a la "Administración hidráulica correspondiente" en el artículo 101.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas.

Esa Administración hidráulica depende del Estado para las cuencas hidrográficas que excedan del ámbito territorial, de una sola Comunidad Autónoma [artículo 17.d) de este Real Decreto Legislativo 1/2001] y se concreta en los llamados "organismos de cuenca"). Por el contrario (artículo 18 Real Decreto Legislativo 1/2001) le corresponderá a la Comunidad Autónoma si se trata de cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente dentro de su territorio.

El destino final de los vertidos indirectos al igual que el de los directos es el Dominio Público Hidráulico, pero la forma en que se incorporan al mismo, de manera indirecta a través de conducciones o a través de la filtración por el terreno, hace que tengan una consideración diferente en la legislación.

Cabe diferenciar entre los casos siguientes de vertidos indirectos: azarbes, redes de colectores de recogida de aguas residuales o de aguas pluviales o por cualquier otro medio de desagüe, o a cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, así como los realizados en aguas subterráneas mediante filtración a través del suelo o del subsuelo.

Otras clases de residuos o basuras

Como más arriba se indicó, en este lugar simplemente se enumerará alguno de ellos:

• - Las emisiones a la atmósfera reguladas en la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, que derogó la anterior Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de protección del ambiente atmosférico. De hecho, de modo explícito el artículo 2 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, se excluye de aplicación para las emisiones a la atmósfera reguladas en la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, así como el dióxido de carbono capturado y transportado con fines de almacenamiento geológico y efectivamente almacenado en formaciones geológicas de conformidad con la Ley 40/2010, de 29 de diciembre, de almacenamiento geológico de dióxido de carbono.
• - Los residuos radiactivos regulados por la Ley 25/1964, de 29 de abril, de energía nuclear. La vigilancia y control de traslados de residuos radioactivos y combustible nuclear gastado entre Estados miembros o procedentes o con destino al exterior de la Comunidad se regula por el Real Decreto 243/2009, de 27 de febrero. El artículo 2.1.c) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, excluye también su aplicación a los residuos radiactivos.
• - Los vertidos desde tierra al mar regulados por la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y los vertidos desde buques y aeronaves al mar regulados por los tratados internacionales de los que España sea parte.
• - Los residuos resultantes de la prospección, extracción, valorización, eliminación y almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras, que son regulados por la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas.
• - Los procedentes de animales muertos y desperdicios de origen animal, a los que se aplica el Real Decreto 1528/2012, de 8 de noviembre, por el que se establecen las normas aplicables a los subproductos animales y los productos derivados no destinados al consumo humano. Sin embargo, como hemos visto ya, los cadáveres de animales domésticos son considerados, a efectos de la Ley 22/2011, residuos domésticos.
• - Los residuos producidos en las explotaciones agrícolas y ganaderas consistentes en materias fecales y otras sustancias naturales y no peligrosas, cuando se utilicen en el marco de las explotaciones agrarias, en lo regulado en el Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias.
• - Residuos de materias primas peligrosas o de productos explosivos utilizados en la fabricación de los anteriores, en lo regulado en el Reglamento de Explosivos, aprobado mediante Real Decreto 130/2017, de 24 de febrero, y por el Real Decreto 989/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería.
• - Los residuos procedentes de la construcción y demolición, regulados por el Real Decreto 105/2008, de 1 de febrero. Sin embargo, los procedentes de obras menores tienen la naturaleza de residuos domésticos para la Ley 22/2011, residuos domésticos.
• - Pilas y acumuladores y la gestión ambiental de sus residuos, regulado por el Real Decreto 106/2008, de 1 de febrero. También las pilas y acumuladores procedentes de usos domésticos tienen la naturaleza de residuos domésticos para la Ley 22/2011, residuos domésticos.
• - Los Neumáticos fuera de uso, regulado por el Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre.
• - Aparatos eléctricos y electrónicos, regulados por el Real Decreto 110/2015, de 20 de 25 de febrero.

¿Cuáles son las competencias municipales respecto de las basuras?

En la gestión del amplio conjunto de residuos o de "basuras" que se acaba de enumerar se encuentran frecuentemente concernidos los ayuntamientos, los cuales ostentan diversas competencias en la materia.

Es oportuno regresar sobre el concepto más claro, originario y evidente, de "basuras", como referido a residuos sólidos urbanos, a fin de ver algunas competencias municipales en la materia y para apuntar la cuestión del cobro de una tasa por la recogida de las basuras, algo que en tiempos recientes ha provocado una relativa controversia.

Pues bien, el artículo 26 de la Ley de Bases de Régimen Local, tras su reforma por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, asigna competencias a todos los Municipios en materia de recogida de residuos. Y para los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además para el tratamiento de residuos. Sin embargo, en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o entidad equivalente la que coordinará la prestación de los servicios de recogida y tratamiento de residuos.

¿Qué es la tasas de basuras?

El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, dispone en su artículo 20 Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que las entidades locales podrán establecer tasas por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos. Este es el caso de la recogida -y a veces tratamiento- de residuos sólidos urbanos.

Por lo que se refiere a este tipo de tasa, se suscitó en su momento una intensa controversia con respecto a la fijación de determinadas tasas de basuras (cuantitativamente importantes) por determinados ayuntamientos y en concreto por el hecho de la fijación de su cuantía bajo referencias de capacidad económica de los titulares de las viviendas (en lugar del preciso montante de residuos generados), como es el caso de la vía en la que la vivienda se encuentra o el valor catastral del inmueble, e incluso con independencia de que la vivienda se encuentre ocupada o desocupada.

Pues bien, comenzando por esto último, la Sentencia TSJM (Sala de lo Contencioso-administrativo, 9ª) de 9 Febrero 2010 Nº rec. 218/2009 Nº sent. 205/2010, con cita de otras del Tribunal Supremo como las de 7 de marzo de 2007 o 18 de noviembre de 2003, declaró que para la exigencia de la tasa por prestación del servicio de gestión de residuos urbanos no es precisa la producción efectiva de tales residuos para que se genere la obligación de abonar la cuota tributaria de la misma, pues lo determinante de su hecho imponible es la posibilidad de hacer uso de tal servicio, con abstracción de que circunstancialmente el interesado, sujeto pasivo del tributo, no haya contribuido o no haya podido contribuir a la formación de los residuos. Y ello porque se entiende que el hecho imponible se genera por la mera existencia del servicio al margen de que se produzcan vertidos particulares y concretos.

Y con respecto a la cuantificación de la tasa bajo parámetros de capacidad económica (en lugar del montante de residuos generado) la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Sentencia de 3 de diciembre de 2009 ha indicado que la regla de correlación entre el coste del servicio y la tasa no es aplicable sino "de manera global o general", lo que significa exclusivamente que los gastos que haya de afrontar el Ayuntamiento por la prestación del servicio en su totalidad han de corresponderse al alza con los ingresos previstos por consecuencia del cobro de la tasa a todos los contribuyentes. Se trata de tomar los costes y los ingresos en su conjunto y no particularmente.

De ningún modo –insiste- puede exigirse que la cuota tributaria que haya de pagar cada sujeto pasivo esté cuantificada por referencia al coste que entraña la prestación del servicio a ese concreto sujeto. Luego indica esa Sentencia que el Tribunal Supremo no ha considerado desajustada a los principios que rigen las tasas la cuantificación de la cuota en virtud del criterio único de la capacidad económica del contribuyente determinada por el valor catastral de los bienes inmuebles, e incluso en determinados casos ha declarado inequívocamente la validez del uso de tal parámetro, sobre todo en relación con la tasa de alcantarillado. Por tanto -concluye- de acuerdo con la jurisprudencia no es contrario a los preceptos legales el sistema de establecer las tarifas de la tasa sujetándose al valor catastral de los inmuebles con el método de corrección consistente en la cuota de generación de residuos para determinados establecimientos.