I. CONCEPTO
Se pueden definir las becas como "la cantidad o beneficio económico que se conceda para iniciar o proseguir enseñanzas conducentes a la obtención de un título o certificado de carácter oficial con validez en todo el territorio nacional, atendiendo a las circunstancias socioeconómicas y al aprovechamiento académico del solicitante", y las ayudas al estudio como "toda cantidad o beneficio económico que se conceda para iniciar o proseguir enseñanzas con validez en todo el territorio nacional, atendiendo únicamente a las circunstancias socioeconómicas del beneficiario" (artículo 1 del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas). La concesión de becas y ayudas al estudio por las distintas Administraciones Públicas puede enmarcarse dentro de la actividad de fomento en los estímulos económicos como unos auxilios directos -cual sucede con las becas-, participando de la naturaleza y características de las subvenciones, y, en algunos casos, como auxilios indirectos -por ejemplo, exención del pago del importe de la matrícula-.
El artículo 27 de la Constitución recoge una serie de derechos y deberes heterogéneos cuyo punto en común es la educación. Como explica el Tribunal Constitucional en su Sentencia 86/1985, de 10 de julio, "mientras alguno de los preceptos incluidos en el artículo 27 de la Constitución consagran derechos de libertad (así, por ejemplo, apartados 1, 3 y 6), otros imponen deberes (así, por ejemplo, obligatoriedad de enseñanza básica, apartado 4), garantizan instituciones (apartado 10) o derechos de prestación (así, por ejemplo, la gratuidad de la enseñanza básica, apartado 3) o atribuyen, en relación con ello, competencias a los poderes públicos (así, por ejemplo, apartado 8), o imponen mandatos al legislador. La estrecha conexión de todos estos preceptos derivada de la unidad de su objeto, autoriza a hablar, sin duda, en términos genéricos, como denotación conjunta de todos ellos, del derecho a la educación o incluso del derecho de todos a la educación, utilizando como expresión omnicomprensiva la que el mencionado artículo emplea como fórmula preliminar. Este modo de hablar no permite olvidar, sin embargo, la distinta naturaleza jurídica de los preceptos indicados. El derecho de todos a la educación incorpora así, sin duda, junto a su contenido primario de derecho de libertad, una dimensión de prestación, en cuya virtud los poderes públicos habrán de procurar la efectividad de tal derecho y hacerlo, para los niveles básicos de la enseñanza, en las condiciones de obligatoriedad y gratuidad que demanda el apartado 4 de este artículo 27 de la norma fundamental. Al servicio de tal acción prestacional de los poderes públicos se hallan los instrumentos de planificación y promoción mencionados en el apartado 5 del mismo precepto, así como el mandato, en su apartado 9, de las correspondientes ayudas públicas a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca".
Ello puede suscitar la duda de si, frente a lo afirmado en el apartado anterior, cabe calificar la concesión de becas y ayudas al estudio no como una actividad de fomento sino como una actividad prestacional, lo que tiene su importancia en lo que hace a la naturaleza jurídica y las características que se derivan de ella.
De los preceptos legales citados se deduce un necesario desarrollo normativo que establezca un régimen de becas y ayudas al estudio y unos procedimientos eficaces de verificación y control. Habida cuenta de que tanto las Comunidades Autónomas como las Universidades pueden convocar y adjudicar becas y ayudas al estudio, nos limitaremos a examinar las normas estatales existentes en esta materia. Estas normas son sustantivas o presupuestarias.
Finalmente son las distintas órdenes de convocatoria las que precisan muchos de los aspectos que inciden en la concesión, revocación, etc., de las becas y ayudas al estudio. Ello hace que sean las determinaciones de cada convocatoria las que deban tenerse presente a la hora de examinar las cuestiones jurídicas que pueden surgir a este respecto, sin perjuicio de que la Administración no pueda, mediante actos singulares, como son las convocatorias, alterar lo establecido en disposiciones administrativas (Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1999).
II. FINALIDAD
Las becas y ayudas al estudio responden a una finalidad específica, cual es la de garantizar, en la medida de lo posible y siempre con evidente límite presupuestario, la igualdad de oportunidades en una materia propia cual es la relativa a la educación y la cultura con el objeto de evitar discriminaciones por razones económicas. Como ha quedado dicho, así se proclama también en las exposiciones de motivos de sus normas reguladoras.
Además de todo lo que se deriva de este principio, el rendimiento del beneficiario también debe tenerse presente, estando expresamente mencionado en el artículo 83 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
O, como recoge con carácter general el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, "Se trata, por una parte, de lograr un sistema de becas y ayudas el estudio que garantice la igualdad en el acceso a las becas en todo el territorio, y, por otro, de dar cumplimiento a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en esta materia".
Ahora bien, en cuanto las becas y ayudas al estudio participan de la naturaleza de subvenciones públicas, su concesión debe respetar los principios publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación que proclama el artículo 8.3.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
El principio de publicidad debe garantizar el conocimiento de la convocatoria y de sus términos a los posibles interesados, así como el transparente proceso selectivo de beneficiarios, teniendo una proyección plural. El principio de concurrencia implica que las restricciones a la participación deben estar justificadas atendiendo a lo antes indicado en cuanto a la finalidad que persiguen estos auxilios y los criterios establecidos para su concesión, que también se proyectan sobre el principio de objetividad. Este último principio enlaza con la discrecionalidad de la concesión de la que a continuación me ocupo.
III. CARACTERÍSTICAS
La beca es un acto unilateral. Este carácter unilateral no desaparece en aquellos casos en que la subvención tiene por causa cierto comportamiento del subvencionado ya que en estos casos la subvención suele ser, como señala Garrido Falla, "una de las consecuencias jurídicas de un acto administrativo anterior que coloca al sujeto afectado en una situación compleja de derechos y deberes anteriormente prevista en forma legal o reglamentaria".
Tal es lo que sucede con las becas y ayudas al estudio.
Al lado de esta nota de unilateralidad, la subvención aparece caracterizada por la discrecionalidad. Ahora bien, en el supuesto de las becas y ayudas al estudio la discrecionalidad aparece muy reducida, sino eliminada, por cuanto su concesión viene impuesta y es obligatoria para la Administración en el caso de que concurran los requisitos establecidos para su otorgamiento. Estamos ante un caso de los que la doctrina llama "subvenciones regladas".
Como reverso de todo ello resulta que la ayuda sólo va a poder emplearse en relación con los estudios para los que ha sido concedida.
IV. REQUISITOS PARA SU CONCESIÓN
El Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, sobre régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas ha establecido los requisitos generales para su concesión. Tal norma ha sido modificada por Real Decreto 922/2009, de 29 mayo, Real Decreto 557/2010, de 7 mayo; Real Decreto 708/2011 de 20 mayo y Real Decreto 1000/2012 de 29 junio, la última modificación se ha hecho por Real Decreto 609/2013, de 2 agosto 2013.
Se trata de requisitos que aunque pueden tener cierta relación entre sí, tienen sustantividad propia por cuanto la falta de concurrencia de unos u otros impiden la concesión de la ayuda o, en su caso, dan lugar a la revocación.
El examen concreto de cada uno de los requisitos y de su concurrencia en los solicitantes de las becas y ayudas al estudio debe realizarse al amparo de la convocatoria de la beca o ayuda al estudio de que se trate, y ello excede del ámbito de este trabajo, sin perjuicio de poder mencionar algún supuesto de interés y que ha dado lugar a pronunciamientos judiciales.
En primer lugar cabe destacar la ineludible aplicación de los distintos requisitos establecidos en las bases de las convocatorias, sin que puedan introducirse otros distintos de los allí previstos, incluso aunque se acrediten determinadas circunstancias personales. En tal sentido, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 20 de noviembre de 1997, tras concretar que en el caso se exigía en la convocatoria que para obtener beca debía haberse obtenido determinada calificación, siendo así que el interesado obtuvo una inferior, afirma que "aún considerando probadas las circunstancias familiares a que vuelve a hacer alusión en el escrito de alegaciones lo que se pide choca frontalmente con otros preceptos del ordenamiento jurídico que el recurrente no toma en consideración: los artículos 9.3 y 117.1 imponen a los Tribunales el cumplimiento del principio de legalidad, al tiempo que establecen la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; el artículo 103.1 obliga a la Administración Pública a servir con objetividad los intereses generales, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho; y el artículo 30 de la Ley de régimen Jurídico de la Administración del Estado establece el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos".
Partiendo de ello debe tenerse en cuenta que, a tenor de las normas aplicables, y como recuerda el Tribunal Supremo en Sentencia de 7 de junio de 1999, la Administración puede denegar una beca aunque la renta familiar per cápita no rebase el límite establecido con carácter general, bien que la facultad de denegación en tales supuestos "ha de descansar, precisamente, en una apreciación del patrimonio del conjunto de los miembros computables de la familia" realizada de acuerdo con lo dispuesto en las reglas previstas en la convocatoria, pero sin que pueda aplicarse "un criterio no comprendido, ni explícita ni implícitamente" en tales reglas, que es lo que sucedió en el caso.
En cuanto a los requisitos académicos, es clara la relación que tiene que existir con el aprovechamiento y en tal sentido deben interpretarse las disposiciones que las convocatorias establecen al efecto. El Tribunal Supremo en sentencia de 21 de abril de 1992 niega que para denegar una beca la Administración pueda equiparar "la circunstancia de no presentación a los exámenes debido a la bien probada causa de fuerza mayor, con la no superación de asignaturas, siendo así que en esta segunda situación lo que se contempla como determinante de la denegación de la beca es la falta de aprovechamiento académico, o de aptitud para el estudio del solicitante".
Es de advertir por último que, en virtud del principio de jerarquía normativa, las convocatorias no van a poder establecer otros requisitos distintos de los previstos en normas de superior rango, siendo taxativa la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1999, citada, al exponer que "en virtud del principio de legalidad, se estructura una ordenación jerárquica de las normas, lo que tiene su importancia desde el punto de vista jurídico, de suerte que en virtud del principio 'tu patere legem quem feciste' se prohíbe a la Administración alterar mediante actos singulares lo establecido en disposiciones por ella dictadas. Por tanto el Real Decreto 2298/1983 que regula el sistema de becas y otras ayudas personalizadas, no puede ser alterado por la Orden ministerial citada por la que se convocó becas y ayudas al estudio para el curso 1987-88".
No hay que olvidar que los fondos públicos son limitados y que con ellos deben atenderse numerosas necesidades y satisfacerse plurales intereses colectivos. De ahí que esté plenamente justificada la existencia de incompatibilidades en materia de becas y ayudas al estudio.
El Real Decreto 1721/2007 enuncia este principio de incompatibilidad cuando dispone en su artículo 38 que "las becas y ayudas al estudio reguladas en este real decreto serán incompatibles con cualesquiera otros beneficios de la misma naturaleza y finalidad, salvo que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte declare la compatibilidad en casos suficientemente motivados".
La Orden de 7 de junio de 1990 contiene unas prevenciones específicas sobre la compatibilidad, pese a que estén recogidas en la Disposición adicional segunda, reiterando el principio general de la incompatibilidad de las becas y ayudas al estudio procedentes del Estado "con cualesquiera otros beneficios de la misma finalidad que puedan recibirse de otras Entidades públicas o privadas", aunque si las normas reguladoras de estos últimos beneficios proclaman la compatibilidad con las becas del Estado, para que sea efectiva debe ser "solicitada -y, entendemos, reconocida- a la Dirección General de Formación Profesional Reglada y Promoción Educativa" (apartado 1). A su lado, se recogen reglas particulares con respecto a las becas y ayudas solicitadas por alumnos de Centros de Enseñanzas Integradas (apartado 2), y con relación a la beca Erasmus (apartado 3).
Por otro lado, las convocatorias pueden -y, en algunos casos, deben- contener normas sobre incompatibilidad de las ayudas que ofrecen.
La incompatibilidad de las ayudas al estudio también ha sido objeto de algún pronunciamiento judicial. Así, la Audiencia Nacional, Sección 4.ª, en Sentencias de 2 y 24 de septiembre de 1997 ha considerado conforme a derecho la revocación de una ayuda al estudio con base en la incompatibilidad existente con respecto a otra ayuda procedente de una Fundación "al haber sido concedidas las ayudas para la misma finalidad, puesto que el concepto en que lo han sido es el mismo, y no haberse acreditado el cumplimiento de los requisitos que condicionan la efectividad de una hipotética compatibilidad y que justificarían la aplicación de la excepción prevista en el citado artículo 61.1 de la Orden mencionada (de convocatoria). En concreto, una declaración de compatibilidad en las normas reguladoras de la otra ayuda disfrutada -puesto que lo único probado ha sido una estimación de la compatibilidad por la Fundación-, y la misma solicitud de compatibilidad a la Dirección General expresada, que no consta haber sido presentada".
V. ANULACIÓN Y REVOCACIÓN
Es lógico que la Administración que concede la beca tenga poder de controlarla. El ejercicio de este poder de fiscalización puede dar lugar a la pérdida del derecho a percibir la subvención, con la consiguiente obligación de reintegro si la ayuda ya se ha percibido. A tal efecto, el artículo 36 de la Ley General de Subvenciones, y dentro del reintegro (cf. Capítulo I del Título II) se regulan los supuestos de nulidad y de anulabilidad de la concesión de subvenciones, supuestos que se añaden a los de los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
No hay duda de que también las becas y ayudas al estudio pueden ser anuladas debido a que aquel a quien se concedieron no cumple los requisitos exigidos para ello. Es más, tal posibilidad aparece expresamente prevista en las normas reguladoras de estos auxilios públicos, aunque el efecto que se anuda es el de la "revocación". Así, la Orden de 7 de junio de 1990, sobre requisitos académicos, económicos y procedimentales para la concesión de becas y ayudas al estudio prevé expresamente que "las adjudicaciones de becas y ayudas al estudios serán revocadas, total o parcialmente, se haya o no abonado su importe, en caso de descubrirse que en su concesión concurrió ocultación o falseamiento de datos ..." y también "en el caso de haberse concedido a alumnos que no reúnan alguno o algunos de los requisitos establecidos", añadiendo como otras causas de "revocación" la incompatibilidad y el no haber destinado su importe a la finalidad para la que fueron concedidas (artículo 10, apartado 1).
Con ello surge la cuestión de si también para la anulación de las becas y ayudas al estudio deben seguirse los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos, lo que con carácter general sí prevé el artículo 36.3 de la Ley General de Subvenciones.
El artículo 36 del Real Decreto 1721/2007 dispone que "las adjudicaciones de todo tipo de becas y ayudas al estudio podrán ser revisadas administrativamente cuando concurra en su concesión alguna causa de reintegro o se hubiese producido algún error material, aritmético o de hecho", mientras que la Orden de 7 de junio de 1990, más precisa, permite diferenciar los casos de anulación de los de revocación y reservar éstos al caso de probarse que el importe de la beca o ayuda al estudio "no ha sido destinado a la finalidad para la que fueron concedidas" (artículo 10.1), rigiendo las mismas reglas de procedimiento que antes he mencionado.
A estos efectos, las convocatorias equiparan al cumplimiento de la finalidad, los deberes de "matriculación, asistencia a clase, presentación a exámenes y abono, en su caso de los gastos para los que se concede la ayuda", por lo que en los casos en que no se cumplan, resulta procedente la revocación por el procedimiento específicamente previsto.
Entre las reglas de procedimiento tiene especial relevancia la audiencia del interesado, pues se constituye en un trámite esencial cuyo incumplimiento vicia de nulidad radical la revocación.
Advertir también que el acuerdo de revocación -y el de anulación- debe ser motivado, pues así lo impone el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. De ello se ha ocupado en alguna ocasión el Tribunal Supremo. Es el caso tratado en, por ejemplo, la sentencia de 11 de julio de 1991, en que una Corporación local invocó el artículo 26.1.2 en relación con el artículo 24 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales para justificar una revocación libre de una beca, que no necesitaría motivación alguna por la naturaleza subvencional de ésta, afirmando nuestro Alto Tribunal que esta pretensión "claramente debe ser rechazada ya que es nulo de pleno derecho un acto revocatorio que carece en absoluto de motivación ..." aparte de que en el supuesto de que se trató "la revocación misma no representa una posibilidad normal de la relación creada ni se produce en vista del interés público que la vio nacer, sino en vista de un interés que ni siquiera se alegó en el acto impugnado pero que ahora se aduce como de mera dificultad financiera". También en la Sentencia del mismo Tribunal Supremo de 12 de julio de 1996 se insiste en esta cuestión al advertir que "ninguna de las dos resoluciones combatidas le han indicado -al interesado- con certeza la causa de la denegación de la beca y ello ha colocado al interesado en una situación de indefensión".
Tanto en los casos de anulación como de revocación de las becas y ayudas al estudio el efecto que se produce es el mismo: el reintegro de las cantidades percibidas o, si no se han abonado todavía, la imposibilidad de percibirlas; y ello junto con los intereses de demora que procedan.
En cuanto al procedimiento para el reintegro, tal y como se ha dicho, el Título II de la Ley General de Subvenciones regula el procedimiento de reintegro, lo que desarrolla el Reglamento de subvenciones (cf. Título III) aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio.