Bienes patrimoniales

¿Qué son los bienes patrimoniales?

El punto de partida del estudio de los bienes patrimoniales se sitúa en nuestro Código Civil, y concretamente en los artículos 338 y siguientes que se refieren a los mismos. Así, el artículo 338 de nuestro Código Civil establece que los bienes son de dominio público o de propiedad privada. Por su parte el artículo 340 dispone que tienen el carácter de propiedad privada todos los bienes pertenecientes al estado en que no concurran las circunstancias expresadas en el artículo 339, es decir, que no sean de dominio público.

A su vez establece el artículo 343 que los bienes de las provincias y de los pueblos se dividen en bienes de uso público y bienes patrimoniales, precepto que se completa con el artículo siguiente según el cual son bienes de uso público en las provincias y los pueblos, los caminos provinciales y los vecinales, las plazas, calles, fuentes, y aguas públicas, los paseos, y obras públicas de servicio general costadas por los mismos pueblos o provincias. Todos los demás bienes que unos y otros posean son patrimoniales y se regirán por las disposiciones del Código salvo lo dispuesto en leyes especiales.

¿Cuáles son los bienes patrimoniales del Estado?

1. Concepto

De acuerdo con el artículo 4 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas 33/2003, que expresamente derogó la ley de Patrimonio del Estado de 1962, por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones Públicas pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales.

Frente a esta definición, el artículo primero de la ya derogada Ley de Patrimonio del Estado establecía que constituyen el mismo:

A la vista de este artículo puede deducirse que la Ley de Patrimonio del Estado, tal y como ha puesto de relieve nuestra doctrina administrativista, se basaba en el concepto mismo de Estado, estableciendo una distinción entre la condición demanial o patrimonial del bien, sin entrar a distinguir el titular mismo como forma de conceptuar los bienes. Afirma la doctrina que dicho proceder tiene un origen claramente civil pues como hemos visto nuestro Código Civil clasifica los bienes en su artículo 338 como de dominio público o de propiedad privada.

Antes de continuar es preciso decir que la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, tal y como señala en su Exposición de Motivos, ha optado por considerar de forma conjunta el régimen patrimonial de la Administración General del Estado y el de los organismos públicos dependientes de ella, opción metodológica que empieza a edificarse a partir del mismo dato formal de su contemplación en un único cuerpo legal superando la escisión en dos textos que existían con anterioridad a la misma. Con ello se ha querido superar el carácter fraccionario y, en cierta medida, residual que tradicionalmente ha tenido la regulación de los bienes de los organismos públicos, abordando de forma integral y homogénea su problemática patrimonial.

Ha de precisarse, como hace la Exposición de Motivos, que la reconducción conceptual de estas masas patrimoniales a la nueva categoría así definida no se ha realizado con el propósito de absorber la titularidad separada que corresponde a la Administración General del Estado y a los organismos públicos sobre sus respectivos patrimonios, o erosionar su autonomía de gestión.

El concepto no pretende hacer referencia a una relación de titularidad, de difícil construcción jurídica desde el momento en que falta el referente subjetivo, sino que su acuñación tiene una finalidad meramente instrumental, y sirve a los objetivos de permitir un tratamiento conjunto de esos conjuntos de bienes a determinados efectos de regulación, y destacar la afectación global de los patrimonios de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos, como organizaciones subordinadas al cumplimiento de los fines del Estado.

Pues bien, dicho esto y como ya adelantábamos, establece el artículo 4 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas que:

• 1. Son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las Administraciones públicas, no tengan el carácter de demaniales.
• 2. En todo caso, tendrán la consideración de patrimoniales de la Administración General del Estado y sus organismos públicos los derechos de arrendamiento, los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas, así como contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente esté constituido por acciones o participaciones en entidades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal, y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales.
• 3. El régimen de adquisición, administración, defensa y enajenación de los bienes y derechos patrimoniales será el previsto en esta ley y en las disposiciones que la desarrollen o complementen. Supletoriamente, se aplicarán las normas del derecho administrativo, en todas las cuestiones relativas a la competencia para adoptar los correspondientes actos y al procedimiento que ha de seguirse para ello, y las normas del Derecho privado en lo que afecte a los restantes aspectos de su régimen jurídico.

2. Principios relativos a los bienes y derechos patrimoniales

Establece la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas que la gestión y administración de los bienes y derechos patrimoniales por las Administraciones públicas se ajustarán a los siguientes principios:

• a) Eficiencia y economía en su gestión.
• b) Eficacia y rentabilidad en la explotación de estos bienes y derechos.
• c) Publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación de estos bienes.
• d) Identificación y control a través de inventarios o registros adecuados.
• e) Colaboración y coordinación entre las diferentes Administraciones públicas, con el fin de optimizar la utilización y el rendimiento de sus bienes.

En todo caso, la gestión de los bienes patrimoniales deberá coadyuvar al desarrollo y ejecución de las distintas políticas públicas en vigor y, en particular, al de la política de vivienda, en coordinación con las Administraciones competentes.

3. Gestión y aprovechamiento

La Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas regula detalladamente la gestión y el aprovechamiento de los bienes patrimoniales en los siguientes términos:

• 1. La explotación de los bienes y derechos patrimoniales de la Administración General del Estado que no estén destinados a ser enajenados y sean susceptibles de aprovechamiento rentable será acordada por el Ministro de Hacienda, a propuesta de la Dirección General del Patrimonio del Estado, cuando el plazo por el que se concede dicha explotación sea superior a un año.

  Si el plazo inicial de explotación no excede de un año, la referida competencia corresponderá al Director General del Patrimonio del Estado.

• 2. Los presidentes o directores de los organismos públicos determinarán la forma de explotación de los bienes y derechos patrimoniales que sean de la propiedad de éstos.
• 3. La atribución del uso de bienes o derechos patrimoniales por plazo inferior a 30 días o para la organización de conferencias, seminarios, presentaciones u otros eventos no se sujetará a los requisitos del presente capítulo. El órgano competente fijará en el acto de autorización, tanto las condiciones de la utilización como la contraprestación a satisfacer por el solicitante.
• 4. Las Administraciones públicas territoriales pueden instar la mejora del aprovechamiento y explotación de los bienes y derechos patrimoniales mediante la presentación de proyectos que afecten a estos bienes y derechos. Los proyectos seguirán los principios a los que se refiere el artículo 8 de esta ley y los órganos competentes estudiarán y, en su caso, resolverán las peticiones contenidas en estos proyectos que afecten a estos bienes y derechos.

Añade que serán de aplicación a estos negocios las normas contenidas en el Capítulo I del Título V de esta ley, y señala como tales contratos no podrán tener una duración superior a 20 años, incluidas las prórrogas, salvo causas excepcionales debidamente justificadas. Por último permite los contratos de arrendamiento con opción de compra sobre inmuebles del Patrimonio del Estado con sujeción a las mismas normas de competencia y procedimiento aplicables a las enajenaciones.

El artículo 107 contiene una detallada regulación del proceso de adjudicación de los contratos para la explotación de los bienes y derechos patrimoniales, los cuales se adjudicarán por concurso salvo que, por las peculiaridades del bien, la limitación de la demanda, la urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles o la singularidad de la operación, proceda la adjudicación directa. Las circunstancias determinantes de la adjudicación directa deberán justificarse suficientemente en el expediente.

Las bases del correspondiente concurso o las condiciones de la explotación de los bienes patrimoniales se someterán a previo informe de la Abogacía del Estado o del órgano al que corresponda el asesoramiento jurídico de las entidades públicas vinculadas a la Administración General del Estado.

Tales contratos se formalizarán en la forma prevenida en el artículo 113 de la Ley y se regirán por las normas de Derecho privado correspondientes a su naturaleza, con las especialidades previstas en la propia Ley. A petición del adjudicatario podrá prorrogarse el contrato para la explotación de bienes patrimoniales, por un plazo que no podrá exceder de la mitad del inicial, si el resultado de la explotación hiciera aconsejable esta medida.

Así mismo, el artículo 108 se refiere a los frutos y rentas patrimoniales de los bienes que ahora nos ocupan en los siguientes términos:

• 1. Las rentas, frutos o percepciones de cualquier clase o naturaleza producidos por los bienes patrimoniales de la Administración General del Estado se ingresarán en el Tesoro Público con aplicación a los pertinentes conceptos del presupuesto de ingresos, haciéndose efectivos con sujeción a las normas y procedimientos del derecho privado.
• 2. Si la explotación conllevase la entrega de otros bienes, derechos o servicios, éstos se integrarán en el patrimonio de la Administración General del Estado o del organismo público con el carácter de patrimoniales.

¿Cuáles son los bienes patrimoniales de las entidades locales?

Son los bienes a los que nuestro Código Civil define, por exclusión y contraponiéndolos a los bienes de uso público, como los pertenecientes a las provincias y pueblos. Los bienes patrimoniales de las entidades locales son objeto del tráfico privado y las Corporaciones pueden adquirirlos no solo por atribución de la ley, sino a título oneroso, por herencia, legado, donación, prescripción, y por ocupación o por cualquier otro modo legítimo.

Según ha señalado nuestra jurisprudencia, la clasificación de los bienes según su naturaleza y las personas a quienes pertenecen, es una cuestión meramente civil que ha de resolverse aplicando, no las disposiciones administrativas, sino las del Código Civil, en las cuales no se establece ningún dominio por parte del estado respecto de los bienes de las provincias y los pueblos pues esto equivaldría a anular el dominio de éstos, sin que exista incompatibilidad, por ejemplo, en que un monte sea a la vez un bien patrimonial de un pueblo según el derecho civil, y un monte público según el derecho administrativo( Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de abril de 1921).

En esta línea se ha declarado que el conjunto de usos y aprovechamientos de un pueblo sobre un monte, consistentes en pacer, abrevar, hacer leña..., constituye un verdadero dominio porque tal conjunto de derechos supone el poder hacer en los montes cuanto permite la naturaleza de las cosas y las leyes que regulan la propiedad comunal.