Cambio climático

¿Qué es el cambio climático desde el punto de vista jurídico?

Los efectos que la contaminación atmosférica ha generado a lo largo de los dos últimos siglos, en especial en la segunda mitad del pasado; en que se han evidenciado los efectos negativos sobre el medio ambiente, ha creado la conciencia universal de reaccionar ante el deterioro de la atmósfera. Nuestra Constitución de 1978 aún desconoce el riesgo suscitado y cuando se hace referencia al medio ambiente en el artículo 45 CE y la necesidad de su protección, no se hace ninguna referencia al cambio climático. Sin embargo, la reformas que se han venido realizando de algunos Estatutos de Autonomía -con excepción del de Cataluña que no hace expresa referencia a ello- se invoca expresamente el cambio climático, bien con referencia al reparto competencial (artículo 71 del Estatuto de Autonomía de Aragón, reformado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril), bien como finalidad de la actuación de los poderes autonómicos (artículo 204 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, Reformado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo).

La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, al regular la sostenibilidad medioambiental y, dentro de la misma, el modelo energético sostenible, prevé como uno de los principios de la política energética (artículo 77.1 Ley 2/2011) que esta se desarrollará en consonancia con los esfuerzos internacionales en la lucha contra el cambio climático; orientación que también se incorpora a la política de internacionalización [artículo 67.d Ley 2/2011)].

¿Cuáles son los aspectos organizativos que gestionan el cambio climático?

Consejo Nacional del Clima y la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático

En el aspecto organizativo, la Ley 1/2005, de 9 de marzo, creó el Consejo Nacional del Clima y la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, como órgano de coordinación y colaboración entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas para la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión y el cumplimiento de las obligaciones internacionales y comunitarias de información inherentes a éste.

Comisión Interministerial para el Cambio Climático

Además, el Real Decreto 1025/2011, de 15 de julio, por el que se establecían las Comisiones Delegadas del Gobierno, creó la Comisión Delegada del Gobierno para el Cambio Climático [artículo 1.1.g Real Decreto 1025/2011, de 15 de julio)] cuya composición y funciones regulaba en el artículo 8 Real Decreto 1025/2011, de 15 de julio. Este Real Decreto ha sido derogado por el Real Decreto 1886/2011, de 30 de diciembre, que elimina esa Comisión Delegada y en su lugar crea en el apartado 3 de su disposición adicional segunda, adscrita al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, la Comisión Interministerial para el Cambio Climático a la que corresponden las funciones de seguimiento y propuesta de las diferentes políticas relacionadas con el Cambio Climático. Está presidida por el Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y está integrada por los vocales, con rango de Secretario de Estado o Subsecretario que se designen en representación de los siguientes departamentos ministeriales: Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente Asuntos Exteriores y de Cooperación, de Hacienda y Administraciones Públicas, del Interior, de Fomento, de Educación, Cultura y Deporte, de Industria, Energía y Turismo, de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de Presidencia, de Economía y Competitividad, y de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

Grupo Interministerial de Cambio Climático (GICC)

También hay que hacer referencia al Grupo Interministerial de Cambio Climático (GICC) está presidido por el Secretario de Estado de Economía del Ministerio de Economía y Competitividad. Su secretario era el Secretario de Estado de Cambio Climático, del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, si bien tal Secretaría de Estado ha sido suprimida por el Real Decreto 1823/2011, de 21 de diciembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales.

¿Cuál es el panorama internacional respecto al cambio climático?

Desde el inicio del presente siglo, a instancias de los compromisos asumidos por la Unión Europea, en general, y por España en particular, y que después se expondrán, se ha venido promulgando una normativa sectorial que tiene por finalidad combatir el cambio climático. Tal es el caso de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes que el establecer en su artículo 3 los principios en que se inspira, hace expresa referencia a la adaptación de los montes al cambio climático.

En esa misma línea cabe citar el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica, que al establecer el inventario de los recursos hídricos exige evaluar el posible efecto del cambio climático. También el Real Decreto 837/2002, de 2 de agosto, que tiene por finalidad regular la información relativa al consumo de combustible y a las emisiones de CO² de los turismos nuevos que se pongan a la venta o se ofrezcan en arrendamiento financiero en territorio español. Otro tanto cabe concluir del Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios que pretende imponer medidas para combatirlo.

Pero esa normativa nacional trae causa de la necesidad de dar una respuesta universal al problema que genera el cambio climático, que por su origen y relevancia no puede ser combatido unilateralmente por los Estados. En este sentido debe partirse de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992, ratificada por España por Instrumento de 16 de noviembre de 1993, en la que por primera vez se hace ya una declaración formal sobre el fenómeno y la necesidad de su corrección. A tales efectos se comienza por definir el cambio climático en el artículo 1.2 como "un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables".

Como objetivos de la Convención se establecía que eran los de la estabilización de las "concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático"; imponiéndose la obligación de que ese nivel "debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible." A tales efectos se asumían por las partes contratantes compromisos específicos para evitar el deterioro climático.

El Protocolo no fue ratificado por todos los Países. España lo ratificó por Instrumento de 10 de mayo de 2002, asumiendo las obligaciones que en el mismo se imponían. Previamente, la Decisión del Consejo de la Unión Europea de 25 de abril de 2002, procedió a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Referido Protocolo. Consecuencia de ello fue la aprobación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo.

La Directiva fue traspuesta a nuestro Derecho por el Real Decreto-Ley 5/2004, de 27 de agosto, luego derogado por la Ley 1/2005, de 9 de marzo, que en su artículo 1 establecía que la misma tenía por objeto la transposición de la mencionada Directiva, a fin de establecer un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, para fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz y de manera económicamente eficiente. Redacción que, no obstante, ha sido objeto de modificación por la Ley 13/2010, de 5 de julio, por la que se modifica la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, para perfeccionar y ampliar el régimen general de comercio de derechos de emisión e incluir la aviación en el mismo, estableciendo hoy en día que la Ley 1/2005, de 9 de marzo, tiene por objeto la regulación del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, para fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz y de manera económicamente eficiente.

Conforme a esta normativa se consideran los derechos de emisión, como el derecho subjetivo a emitir una tonelada equivalente de dióxido de carbono desde una instalación o una aeronave que realiza una actividad de aviación incluida en el ámbito de aplicación de esta Ley y durante un periodo determinado, recogiéndose tales gases en el Anexo II. Posteriormente se aprobó el Reglamento (UE) n^o 525/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo a un mecanismo para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero y para la notificación, a nivel nacional o de la Unión, de otra información relevante para el cambio climático, y por el que se deroga la Decisión n^o 280/2004/CE.

Para el control de las emisiones se configura el Plan Nacional de Asignaciones conforme al cual deberán solicitar los titulares de instalaciones la asignación de derechos de emisión, que son transmisibles, creándose un Registro Nacional de Emisiones con el fin de controlar los derechos existentes y su comercio. El referido Plan fue aprobado por Real Decreto 1370/2006, de 24 de noviembre, y por Ley 1/2005, de 9 de marzo se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

La finalidad de la Ley y de los compromisos asumidos internacionalmente se pretenden alcanzar imponiendo obligaciones a los titulares de instalaciones que desarrollen las actividades que generen emisiones a que la Ley se refiere, que deberán obtener una autorización de emisión de gases de efecto invernadero en las que, además de la identificación del titular y de las instalaciones, se asumirá el compromiso de informar a la Administración de las emisiones efectuadas. Dicha autorización se expedirá por la Administración Autonómica cuando se considere acreditada la capacidad para garantizar el seguimiento y notificación de las emisiones. Dichas autorizaciones se extinguirán cuando cierren las instalaciones o no puesta en funcionamiento, por suspensión durante un plazo superior a dos años y como consecuencia de la sanción impuesta por las infracciones que se contemplan.

El Plan Nacional de Asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, 2008-2012 (PNA), aprobado por el Real Decreto 1370/2006, de 24 de noviembre, establece para el quinquenio 2008-2012 la cantidad total de derechos que se prevé asignar a las instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. También establece la metodología de cálculo para la asignación individual de derechos, determina la cantidad correspondiente a la reserva de nuevos entrantes y las reglas para su asignación. Posteriormente el Real Decreto 1722/2012 precisa aspectos relacionados con la aplicación en España del Capítulo IV de la Decisión 2011/278/UE, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. La Decisión regula la asignación inicial de derechos de emisión para el periodo 2013-2020 y contempla normas relacionadas con la asignación a nuevos entrantes, ajustes a la baja en la asignación debidos a ceses parciales (reducciones del nivel de actividad y reducciones significativas de capacidad.

No obstante, debe tenerse en cuenta que los Planes Nacionales de asignación, elemento central en la asignación de derechos de emisión durante los dos primeros períodos de aplicación del régimen de comercio (2005-2007 y 2008-2012), desaparecen a partir del 1 de enero de 2013. A partir de esta fecha se adopta un enfoque comunitario, tanto en lo que respecta a la determinación del volumen total de derechos de emisión, como en lo relativo a la metodología para asignar los derechos de emisión. Por ello, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, tras su modificación por la Ley 13/2010, de 5 de julio, para transponer las novedades introducidas en el Régimen Europeo de Comercio de Derechos de Emisión mediante la Directiva 2009/29/CE, la metodología de asignación gratuita transitoria vendrá determinada por las normas armonizadas que se adopten a nivel comunitario.

La asignación individual a cada instalación se aprueba mediante resolución del Consejo de Ministros, a propuesta de los Ministerios de Economía y Hacienda, de Industria, Turismo y Comercio y de Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

El texto de la Cumbre del Cambio Climático omite el monto global de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, en contra de lo que pretendían muchos países, y sólo pide "profundos recortes" en este sector sin precisar un plazo determinado.

La declaración alude a la necesidad de limitar la subida de las temperaturas en dos grados con respecto al nivel de 1900, aunque no fija qué medidas se adoptarán para ello y en qué plazo temporal se hará.

El texto también establece la financiación que los países ricos destinarán a la mitigación y adaptación al cambio climático de las naciones en vías de desarrollo y que serán 30.000 millones de dólares entre 2010 y 2012 y de 100.000 millones de dólares anuales a partir de 2020.En concreto, EEUU aportará 3.600 millones de dólares, la UE 10.600 millones y Japón, otros 11.000 millones de dólares. Esos fondos procederán de fuentes "privadas, públicas, bilaterales y multilaterales, incluidos recursos alternativos de financiación".

El acuerdo también da a los países en vías de desarrollo de plazo hasta el próximo 1 de febrero para "implementar acciones de mitigación" encaminadas a reducir sus porcentajes de emisiones de dióxido de carbono (CO2) de forma voluntaria.

La declaración suaviza las alusiones de textos anteriores a los mecanismos de supervisión y verificación de las emisiones, a lo que se oponía China, y alude a sistemas "internacionales de consulta y análisis" que "garantizarán que se respeta la soberanía nacional".

Los países que reciban fondos para esas acciones de mitigación deberán someter sus emisiones a mediciones nacionales y comunicarlas cada dos años a la Convención de la ONU del Cambio Climático.

El acuerdo refleja la postura de los países emergentes, como China, India y Brasil, que se negaron durante la conferencia a asumir compromisos vinculantes a escala internacional y que pedían que los mecanismos de supervisión no vulneraran su soberanía.

El texto prevé que deben destinarse fondos "nuevos, adicionales y predecibles" para la adaptación y la mitigación del cambio climático y la prevención de la deforestación primando a los Países Menos Desarrollados (LDC), las islas del pacífico y las naciones africanas.

Debe significarse que el Real Decreto 1370/2006 ha sido parcialmente anulado por la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, Sección 5ª, de 4 de marzo de 2010 (recurso 21/2007). Estima parcialmente el recurso y anula del Plan, entre otros aspectos, en cuanto al trato de favor otorgado a las instalaciones que han invertido en reducir sus emisiones de azufre al considerar que no se incluye entre las finalidades de la normativa reguladora la reducción de las emisiones de dióxido de azufre producidas por las centrales térmicas de generación con carbón, al no tratarse de un gas de efecto invernadero.