Campaña electoral

¿Qué se entiende por campaña electoral?

La Constitución española enuncia aspectos básicos del sistema electoral, aunque la regulación concreta se contiene en los artículos 50 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General (en adelante, LOREG). En esta Ley Orgánica se encuentran los aspectos esenciales de la campaña electoral, configurada como una fase del procedimiento electoral.

La campaña electoral es una fase específica y temporalmente delimitada durante la cual las fuerzas políticas concurrentes y los candidatos se presentan ante el electorado con sus programas, en competencia y discusión con las demás, interesando el apoyo de los ciudadanos. Aunque en la práctica se puede decir que una campaña electoral comienza inmediatamente después de haberse constituido el órgano representativo a que aquélla dio lugar, en sentido estricto, es un período concreto del proceso electoral en el que las candidaturas compiten por el favor de los ciudadanos a los que demandan expresamente su voto.

El artículo 50.4 LOREG define la campaña electoral como el conjunto de actividades lícitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores en orden a la captación de sufragios. De este concepto legal resultan los siguientes elementos configuradores de la campaña electoral:

• a) El elemento subjetivo. Los sujetos de la campaña electoral son los candidatos, los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones electorales. La prohibición de realización de campaña electoral por sujetos distintos de los citados (artículo 50.5 LOREG) no deja de plantear dudas razonables, que ya expresó el Tribunal Supremo en Sentencias de 14 de julio y 9 de diciembre de 1982, a la luz del artículo 20 de la Constitución, pues comporta la exclusión de las organizaciones empresariales, de las sindicales o de cualquier entidad asociativa y fundacional. Y ello además en razón del entendimiento como complejo y multiforme del proceso de formación de la opinión pública, no en el sentido unidireccional de los actores políticos, sino en el multidireccional del conjunto de los actores sociales.
• b) El elemento teológico o finalista. La campaña es una actividad dirigida directamente a la captación de votos, con lo que se diferencia netamente de la llamada campaña institucional (artículo 50.1 LOREG) y de las actividades habituales de las fuerzas políticas de presentación de sus mensajes o propuestas, que no se dirigen directamente a la captación de sufragios pero que se enmarcan temporalmente dentro del período electoral, aunque fuera de los límites temporales de la campaña, la definida como "precampaña" que forma parte intrínseca del paisaje electoral.

¿Cuáles son los límites temporales de la campaña electoral?

De conformidad con el artículo 51 de la LOREG, la campaña electoral comienza el trigésimo octavo día posterior a la convocatoria y concluye a las cero horas del día inmediatamente anterior al de la votación, el llamado "día de reflexión". Por tanto, su duración es de quince días.

Una vez que la campaña ha terminado, no es posible difundir propaganda electoral, ni realizar ningún acto de campaña electoral. La obtención gratuita de medios proporcionados por la Administración también queda limitada al periodo estricto de campaña electoral (art. 53 LOREG).

Ahora bien, con anterioridad a su comienzo oficial, y a pesar de la dicción del artículo 53 LOREG, las entidades políticas, con base en el propio precepto, realizan sus actividades habituales, notablemente incrementadas, de formulación de sus propuestas y contrapropuestas, amparadas en la libertad de expresión consagrada por el artículo 20 de la Constitución.

¿En qué consiste la precampaña electoral?

Se conoce como "precampaña" electoral al conjunto de actividades llevadas a cabo, dentro del período electoral, por las entidades políticas concurrentes dirigidas a la presentación de mensajes, propuestas o alternativas, y que se encuentra enclavada temporalmente entre la convocatoria de las elecciones y el comienzo formal de la campaña electoral.

Durante este período está prohibido:

• - Cualquier acto organizado o financiado por los poderes públicos que hagan referencia a los logros obtenidos, o que utilice imágenes o expresiones similares a las utilizadas en sus propias campañas pro alguna de las entidades políticas que concurren a las elecciones (art. 51 LOREG).
• - Cualquier acto de inauguración de obras o servicios públicos o proyectos de éstos, aunque nada impide que dichas obras o servicios puedan entrar en funcionamiento en dicho período (art. 51 LOREG).
• - La realización de publicidad o propaganda electoral mediante carteles, soportes comerciales, inserciones en prensa, radio u otros medios digitales, sin que estas actuaciones se puedan justificar por el ejercicio de las actividades ordinarias de los partidos amparadas en la libertad de expresión reconocida en el artículo 20 CE (art. 53 LOREG).

La realidad de la "precampaña" se ha impuesto a la norma, con el efecto de confusión en el electorado que asiste en la práctica a campañas prolongadas. La Junta Electoral Central ha amparado la precampaña, cuyo único límite es puramente formal, en cuanto se excluye la expresa petición de voto.

¿Qué medios se pueden utilizar en la campaña electoral?

En cuanto a los medios de propaganda electoral, su regulación está presidida por los principios de libertad e igualdad. Ahora bien, la garantía de dichos principios se articula por la LOREG en términos que se adecuan más al esquema de la propaganda que al del debate.

En efecto, la LOREG articula la presentación de las opciones políticas ante el electorado a través de los medios tradicionales de propaganda (actos públicos, carteles, estandartes, pancartas, vallas publicitarias, anuncios en prensa, etc.), y de los medios audiovisuales, públicos y también privados, en términos de acumulación y sucesión de mensajes, asegurando la igualdad de oportunidades, pero no un auténtico diálogo o debate, que es un expediente mucho más eficaz para formar la opinión pública. No obstante, la madurez de nuestro sistema político, a pesar del silencio del legislador electoral, ha requerido ese debate o confrontación auténtica entre los contendientes electorales, y la Junta Electoral Central, a través de varias resoluciones, ha posibilitado su celebración en el medio televisivo, con arreglo a parámetros bien definidos, fundamentalmente, los de respeto al pluralismo político y social y la neutralidad informativa, que son las exigencias contenidas en el artículo 66 de la LOREG y por cuyo respeto vela el citado órgano supremo de la Administración Electoral.

Sin embargo, la LOREG distingue unos medios universales, accesibles para todas las candidaturas proclamadas (medios que podemos clasificar en "clásicos o tradicionales", como cesiones de locales para actos públicos y de espacios publicitarios para la colocación de carteles y "contemporáneos", consistentes en el acceso a los medios de comunicación de titularidad pública) y otros medios restringidos, reservados para aquellos que alcancen determinado umbral de representación (como la subvención por "mailing electoral" o envío de sobres, papeletas y propaganda electoral al domicilio de los electores). (artículos 175.3, 193.3, y 227.3 LOREG).

(Véase: Propaganda electoral)

¿Cuáles son los límites a la utilización de medios tecnológicos y datos personales en las actividades electorales?

La LOPDGDD ha introducido el artículo 58 bis LOREG, con el fin de regular específicamente la recopilación y tratamiento de opiniones políticas por los partidos políticos y resto de sujetos que pueden presentar candidaturas en los procesos electorales, así como el envío de propaganda electoral. Quedan sujetos a la normativa general sobre protección de datos, es decir, al Reglamento (UE) 2016/679 (en lo sucesivo, RGPD) y la LOPDGD.

La recopilación y tratamiento de datos por parte de las organizaciones políticas con fines de comunicación política junto con el uso de técnicas modernas como el big data y la inteligencia artificial han generado un amplio debate y preocupación respecto a los límites que deben aplicarse, entre los que se encuentra el derecho a la protección de datos de carácter personal. Así, la Circular 1/2019, de 7 de marzo, de la Agencia Española de Protección de Datos (en lo sucesivo, Circular 1/2019, de 7 de marzo AEPD), ha indicado que el art. 58bis LOREG debe ser objeto de interpretación restrictiva y que los tratamientos acordes al mismo han de cumplir una serie de requisitos, entre ellos: (art. 7 Circular 1/2019, de 7 de marzo AEPD)

a) Deben ser objeto de Evaluación de Impacto y Consulta previa a la AEPD. (arts. 25 y 36 RGPD), debiendo adoptarse las medidas oportunas antes de la campaña electoral (DT Única Circular 1/2019, de 7 de marzo AEPD)

b) Precisan contar con delegado de protección de datos.

¿Cúales son los medios de control de la campaña electoral?

Dada la dinámica que plantea una campaña electoral, resulta fácil que en el transcurso de la misma se produzcan desviaciones que alteren su correcto desarrollo o incidan en el sentido del voto de una manera no autorizada legalmente.

Estas desviaciones revisten una pluralidad de formas, no siendo posible realizar una enunciación exhaustiva de todas ellas. Sin embargo, sí conviene incidir en la existencia de tres distintos niveles de control:

• - El primer nivel estaría constituido por aquellos supuestos en los que la Ley ofrece una respuesta de contenido material a la irregularidad: hay que destacar el derecho de rectificación y las limitaciones impuestas a las encuestas electorales.
• - El segundo nivel es el que incumbe a la propia Administración electoral, fundamentalmente a las Juntas Electorales, en el ámbito de sus respectivas competencias.
• - El tercer nivel implica el control más riguroso de la campaña electoral, corrigiendo con sanciones penales ciertas desviaciones especialmente reprochables

El derecho de rectificación electoral

En cuanto al derecho de rectificación, se reconoce su ejercicio a los candidatos o dirigentes de las entidades que concurren a las elecciones frente a cualquier medio de comunicación social con respecto a hechos que se difundan y que consideren inexactos y cuya divulgación les pueda causar perjuicio (artículo 68 LOREG). Dicho ejercicio ha de realizarse conforme a la Ley Orgánica 2/1984 reguladora del derecho de rectificación (véase: Derecho de rectificación), con algunas especialidades:

• - Si la información que se pretende rectificar se hubiera divulgado en una publicación cuya periodicidad no permite divulgar la rectificación, el Director del medio de comunicación deberá hacerla publicar a su costa, dentro de los tres días siguientes a su recepción, en otro medio de la misma zona y similar difusión;
• - El juicio verbal previsto por el párrafo 2º del artículo 5 de la LO 2/1984, se celebrará dentro de los cuatro días siguientes a la petición.

La acción de rectificación debe ser ejercitada por el aludido. Es constante la doctrina de la Junta Electoral Central que establece que la rectificación no puede ser instada por ningún medio informativo.

Las encuestas electorales

Como en cualquier otra encuesta "de mercado", el mayor o menor grado de fiabilidad de la encuesta está en función de datos objetivos, entre los cuales el tamaño y el modo de selección de la muestra son los más relevantes. La encuesta es, en fin, una técnica predictiva de lo que puede ocurrir, pero siempre presenta un margen más o menos amplio o reducido de error.

La LOREG no establece el control en la elaboración de las mismas, sino en su publicación en los medios de comunicación de forma masiva, con el objeto de garantizar su objetividad.

Así, el artículo 69 de la LOREG establece las siguientes medidas de control para las encuestas realizadas entre la convocatoria y la celebración de las elecciones:

• - Diseña un régimen de publicación específico, requiriéndose datos de identificación y de las características técnicas del sondeo, así como garantías para evitar falsificaciones, ocultaciones o modificaciones deliberadas, que, en su caso, habrán de ser rectificadas.
• - Además, prohíbe la publicación y difusión o reproducción de sondeos electorales durante los cinco días anteriores al de la votación.
• - El control del cumplimiento de la normativa en materia de encuestas y sondeos electorales corresponde a la Junta Electoral Central.
• - Las encuestas sobre intención de voto realizadas en período electoral por organismos dependientes de las Administraciones Públicas, ya sea por el Centro de Investigaciones Sociológicas o por cualquier otro, deben ser facilitadas a las entidades políticas que así lo soliciten.

Los artículos 145 y 153 de la LOREG regulan respectivamente las sanciones penales y las administrativas, estas últimas, competencia de la Junta Electoral competente.

Las sanciones penales

El tercer nivel implica el control más riguroso de la campaña electoral, corrigiendo con sanciones penales ciertas desviaciones especialmente reprochables, como alzarse violenta y públicamente para impedir la libre celebración de elecciones para cargos públicos, conducta que constituye uno de los supuestos del delito de rebelión del artículo 472 del Código Penal.

Es dentro de la LOREG donde se contienen los tipos penales más significados. Así por ejemplo:

• a) Se castiga a los funcionarios públicos que [...] suspendan, sin causa justificada, cualquier acto electoral (artículo 139.5 LOREG),
• b) Asimismo, se castiga a los funcionarios que abusando de su oficio o cargo dolosamente realicen alguna de las siguientes falsedades: a) Alterar sin autorización las fechas, horas o lugares en que deba celebrarse cualquier acto electoral incluso de carácter preparatorio, o anunciar su celebración de forma que pueda inducir a error a los electores (artículo 140.1 LOREG), conducta que también se sanciona si se comete por imprudencia grave (artículo 140.2 LOREG) o por un particular (artículo 141.2 LOREG).
• c) También se prevén penas para quienes lleven a cabo algunos de los siguientes actos: a) realizar actos de propaganda una vez finalizado el plazo de la campaña electoral y b) infringir las normas legales en materia de carteles electorales y espacios reservados de los mismos, así como las normas relativas a las reuniones y otros actos públicos de propaganda electoral (artículo 144.1 LOREG), igualmente para el caso de vulneración de la neutralidad a quienes tienen prohibido difundir propaganda electoral o llevar a cabo otras actividades de campaña electoral (artículo 144.2 LOREG).
• d) Asimismo hay previstas penas para infracciones de la normativa en materia de encuestas electorales (artículo 145 LOREG) y
• e) Para los que perturben gravemente el orden en cualquier acto electoral o penetren en los locales donde estos se celebren portando armas u otros instrumentos susceptibles de ser usados como tales (artículo 147 LOREG).