Canon de superficie de minas

¿Qué es el canon de superficie de minas y dónde se regula?

La Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, clasifica en su artículo 3.1 los yacimientos minerales y los demás recursos geológicos en las siguientes Secciones:

"A) Pertenecen a la misma los de escaso valor económico y comercialización geográficamente restringida, así como aquellos cuyo aprovechamiento único sea el de obtener fragmentos de tamaño y forma apropiados para su utilización directa en obras de infraestructura, construcción y otros usos que no exigen más operaciones que las de arranque, quebrantado y calibrado.

B) Incluye, con arreglo a las definiciones que establece el Capítulo Primero del Título IV, las aguas minerales, las termales, las estructuras subterráneas y los yacimientos formados como consecuencia de operaciones reguladas por esta Ley.

C) Comprende esta sección cuantos yacimientos minerales y recursos geológicos no estén incluidos en las anteriores y sean objeto de aprovechamiento conforme a esta Ley.

D) Los carbones, los minerales radiactivos, los recursos geotérmicos, las rocas bituminosas y cualesquiera otros yacimientos minerales o recursos geológicos de interés energético que el Gobierno acuerde incluir en esta sección, a propuesta del Ministro de Industria y Energía, previo informe del Instituto Geológico y Minero de España."

La Ley reafirma la naturaleza jurídica de los yacimientos minerales de origen natural y demás recursos geológicos como bienes de dominio público y se mantiene la concesión administrativa como institución tradicional y principio básico de nuestro ordenamiento minero, previendo en las disposiciones finales la promulgación por el Gobierno de las disposiciones para la introducción del factor de agotamiento de nuestro sistema tributario y la regulación de los estímulos fiscales aplicables a la formación de cotos mineros, así como la adaptación a la misma del Estatuto sobre la Explotación de Aguas Minero-Medicinales..

Por su parte, el artículo 2 Ley de Minas dispone que "todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, son bienes de dominio público, cuya investigación y aprovechamiento el Estado podrá asumir directamente o ceder en la forma y condiciones que se establecen en la presente Ley y demás disposiciones vigentes en cada caso".

¿Cómo se autoriza su explotación?

Tratándose de bienes de dominio público, la autorización para su explotación está sujeta a un tributo estatal específico y determinado: el canon de superficie de minas, que se exige a las personas físicas y jurídicas por el otorgamiento a las mismas de los permisos de exploración, permisos de investigación y concesiones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación de los recursos minerales incluidos en las secciones C y D del artículo 3 de la Ley de Minas.

El presupuesto generador de la obligación tributaria viene determinado no por la explotación minera sino por una actuación administrativa consistente en el otorgamiento de la oportuna autorización o permiso que la citada Ley exige para explorar, investigar o explotar los recursos mineros, prestación pecuniaria que reúne todos los requisitos legales para su calificación como tasa (naturaleza confirmada por la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, y por la sentencia de la Audiencia Nacional de 12 de diciembre de 2002, Rec. 1761/2001 por ejemplo).

En efecto, con independencia de que la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público constituyese, durante el paréntesis temporal comprendido entre la entrada en vigor de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y la promulgación de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, uno de los hechos imponibles típicos de los precios públicos, es lo cierto que en el canon de superficie de minas siempre ha primado como presupuesto de hecho generador de la prestación el otorgamiento por la Administración de los permisos de investigación, exploración o explotación de minerales o hidrocarburos.

Es más, el artículo 13 a) de la Ley 8/1989, de 13 de abril, reconoce expresamente la posibilidad de establecer tasas por prestación de servicios en régimen de Derecho Público consistentes en "la tramitación o expedición de licencias, visados, matrículas o autorizaciones administrativas", como así sucede con el citado canon.

Por lo demás, el tributo que nos ocupa se devenga el día en que la persona física o jurídica se convierte en titular de los correspondientes derechos mineros sobre la exploración, investigación o, en su caso, explotación de los recursos. A continuación, y puesto que los permisos y concesiones tienen validez anual, el devengo del canon se produce el día primero de enero del año en que se obtiene la prórroga de los correspondientes permisos o concesiones.

Concretamente, en el asunto enjuiciado por la Audiencia Nacional, la Administración consideraba correcto el incremento anual del canon de superficie operado por las Leyes de presupuestos mediante la elevación genérica de los tipos de las tasas estatales de cuantía fija, a lo que el órgano jurisdiccional se opone esgrimiendo, primero, que las leyes presupuestarias no contienen -como sería lo procedente- una previsión específica de incremento para el tributo de referencia sino que simplemente elevan los tipos de las tasas estatales de forma genérica y, segundo, que tampoco consta la existencia de una cláusula habilitadora previa que permita el incremento de la tasa fiscal relativa al canon de superficie de minas.

En efecto, la cuota por el mencionado canon se fija en función de las tarifas establecidas en el artículo 11 de Real Decreto 1167/1978, de 2 de mayo, tarifas que han ido actualizándose año tras año mediante la aplicación de unos coeficientes. Ahora bien, lo cierto es que ni el mencionado Reglamento, que desarrolla los aspectos fiscales de la Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la minería, ni esta última prevén la ulterior actualización de las tarifas del canon de superficie por ley de presupuestos.

La cuestión relativa a la elevación del tipo del canon de superficie de minas por las leyes de presupuestos, no prevista por ninguna norma tributaria sustantiva habilitante, ha sido definitivamente resuelta por el Tribunal Supremo (STS de 19 de octubre de 2007, Rec. 5735/2002 y STS de 9 de abril de 2008, Rec. 3672/2002 entre otras), en las que se recuerda, por un lado, que dicho canon se configuró como una tasa fiscal en la Ley 41/1964, de Reforma del Sistema Tributario, y en el Decreto 3059/1966, de 19 de diciembre, por el que se aprobó el Texto Refundido regulador de las Tasas Fiscales, apreciando que su evolución normativa permite conceptuarlo actualmente como una tasa.

Por otro lado, se indica que el canon minero se consagró en la Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la Minería, en cuantías que han permanecido invariables en los sucesivos ejercicios porque ni en dicha Ley ni en ninguna posterior se contenía habilitación alguna en favor de las leyes de presupuestos para actualizar el "quantum" del canon, si bien a partir de los años 1995 y 1996, cuando la Administración empezó a girar liquidaciones que pretendieron actualizar el canon a base de aplicar los coeficientes de actualización que para ello se contenían en el artículo 85 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1995.

Sin embargo, cabe mantener la conclusión contraria con respecto a liquidaciones anteriores, respecto de las que no estaba habilitada la ley de presupuestos para modificar anualmente la cuantía de las tasas, siendo rechazable el argumento de que las actualizaciones de los tipos de las tasas efectuadas por las leyes de presupuestos sean una mera adaptación de tales tributos a la realidad, ya que el tipo de gravamen es un elemento esencial y configurador del tributo y, por tanto, su actualización ha de conceptuarse como una verdadera modificación del mismo, exigiendo para ello una ley tributaria sustantiva habilitante.