Catálogos urbanísticos

¿Cuál es la catalogación realizada por la Administración de bienes sometidos a un régimen de especial protección?

En los últimos años se está potenciando una preocupación de los poderes públicos de proteger bienes singulares que deben ser conservados por sus valores culturales, históricos o naturales, y una de las mejores formas de llevar a cabo dicha protección, no sólo es a través de la producción de leyes de protección, sino con la tenencia de un registro o catálogo, en el que se recoja ficha a ficha, todos y cada uno de los elementos singulares dignos de protección del sector de actividad de que se trate.

Hasta hace pocos años los elementos inmuebles con valor cultural eran tomados en consideración, desde el punto de vista jurídico, en el contexto de dos normativas distintas, sin conexión entre ambas, la urbanística y la de protección del patrimonio cultural, de tal manera que los bienes catalogados tenían la protección que les daba el instrumento del planeamiento urbanístico al que el catálogo se asociaba (Planes Especiales e incluso Planes Generales).

Un hito importante de acercamiento o interconexión de las políticas públicas cultural y urbanística, en este caso desde la legislación de patrimonio cultural o histórico, lo encontramos en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español que aporta una serie de novedades: por un lado, la creación del Registro estatal de Bienes de Interés Cultural (BIC). Por otro, con esta Ley se recurre al planeamiento urbanístico, para proteger los bienes inmuebles que hubieran sido declarados BIC en las categorías de Conjunto Histórico, Sitio Histórico y zona Arqueológica; lo que implicará realizar una catalogación de los elementos que formen parte de dichos conjuntos, otorgándoles diferentes grados de protección según su valor (artículo 20 Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español).

Atendiendo a los antecedentes de los Catálogos en la legislación de corte puramente urbanístico, dicha figura aparece en la reforma de la Ley del Suelo de 1956, que dio lugar al Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TR 1976), donde se contemplaba la protección de determinados elementos, "monumentos, jardines, parques naturales o paisajes" mediante su inclusión en los Catálogos Urbanísticos, vinculándolos a los Planes Especiales de Protección de edificaciones y espacios con interés natural o cultural.

Con arreglo a dicha normativa, los Catálogos se consideraban documentos complementarios de los Planes Especiales, e incluso de los Planes Generales y Normas Generales. De tal manera que el régimen jurídico al que quedaba sujeto el bien catalogado era el que le proporcionaba el planeamiento urbanístico o la ley de patrimonio, en el caso de que el bien hubiera sido declarado monumento.

Con posterioridad, las sucesivas modificaciones de la legislación urbanística estatal que se sucedieron hasta la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, no alteraron la naturaleza y el alcance del Catálogo Urbanístico.

Sin embargo, en los últimos años por parte de algunas Comunidades Autónomas se ha intentado conexionar la legislación de protección cultural con la urbanística.

Han sido muestra de ello, por citar un ejemplo, las Leyes del Principado de Asturias 1/2001, de 6 de marzo, de Patrimonio Cultural y la Ley del Principado de Asturias del Régimen del Suelo y Ordenación Urbanística 3/2002, de 19 de abril, incorporada más tarde al Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo 1/2004, de 22 de abril. Dicha normativa ha establecido una conexión entre ambas políticas públicas. De tal manera que el Catálogo Urbanístico constituye no sólo un registro informativo de elementos sino también un instrumento normativo donde se formalizan las políticas urbanísticas de conservación y protección de los bienes de interés.

No en vano el artículo 72 de la citada norma legal determina que como desarrollo de las determinaciones generales establecidas por el planeamiento territorial y urbanístico en los Catálogos urbanísticos se formalizarán, diferenciada y separadamente, las políticas públicas de conservación o protección de los bienes inmuebles o de los espacios naturales de interés público relevante, así como de los elementos que por su relación con el dominio público deban ser conservados o recuperados, a fin de evitar su destrucción o modificación sustancial, con información suficiente de su situación física y jurídica, expresión de los tipos de intervención posible, y grado de protección a que estén sujetos.

A tales efectos, los elementos que se incluyan en los Catálogos se clasificarán en tres niveles de protección: integral, parcial y ambiental. Salvo disposición en contrario del planeamiento, se entenderá afectada a la protección que dispense el Catálogo toda la parcela en que se ubique el elemento catalogado.

El tratamiento específico que se dispense a los bienes y espacios incluidos en los Catálogos urbanísticos será acorde con la legislación sectorial específica cuando estén sujetos a medidas dictadas al amparo de dicha legislación. Dicho tratamiento impedirá, en el entorno de dichos bienes, espacios o elementos, la realización de construcciones o instalaciones que los deterioren o que modifiquen sustancialmente sus perspectivas visuales y su integración, en su caso, con el resto de la trama urbana.

El Catálogo urbanístico así conformado será vinculante para el planeamiento, que no podrá alterar la condición urbanística de los bienes, espacios o elementos en él incluidos. En caso de contradicción entre las determinaciones del Catálogo urbanístico y las del planeamiento, prevalecerán las del Catálogo.

Por otra parte, si bien en la Ley estatal de Patrimonio Histórico de 1985 ya se había ampliado la definición de patrimonio extendiéndolo al etnográfico, documental y bibliográfico, las nuevas leyes autonómicas sobre patrimonio cultural e histórico utilizan en su denominación el término patrimonio cultural o histórico, extendiendo sus ámbitos de actuación a otros campos, como sucede con los testimonios de la historia industrial, de la cultura popular o con la arquitectura moderna y contemporánea.

A la vez, el término cultural implica también la protección del patrimonio natural, con el fin de evitar los efectos destructivos que en ciertos ámbitos pueden tener las rápidas transformaciones económicas que se producen en nuestra época.

Así, con arreglo a la normativa cultural y urbanística, se contemplan los siguientes bienes protegidos:

• 1. Los Bienes de Interés Cultural (BIC), coincidente con la definida por la mencionada Ley de Patrimonio Histórico Español.
• 2. Los bienes protegidos por los inventarios y catálogos autonómicos.
• 3. Una última categoría de protección, dependiente de los entes municipales, que son los Catálogos Urbanísticos, en los que los bienes en ellos incluidos gozan del nivel de protección que determine la normativa urbanística de cada Ayuntamiento.

Da cuenta de la importancia de colaboración entre las Administraciones con responsabilidades en materia cultural y urbanística, el artículo 4 de la Ley andaluza 14/2007, de 26 de noviembre, de Patrimonio Histórico, determina que las Administraciones Públicas colaborarán estrechamente entre sí en el ejercicio de sus funciones y competencias para la defensa, conservación, fomento y difusión del Patrimonio Histórico, correspondiendo a los municipios la misión de colaborar activamente en la protección y conservación de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Andaluz que radiquen en su término municipal, en especial a través de la ordenación urbanística.

Sin perjuicio de los Catálogos urbanísticos, la Administración también ha empleado la figura de la catalogación para efectuar una labor de inventario y protección de determinados bienes, tales como montes (artículo 16 de la Ley 43/2003), y carreteras (por ejemplo, artículo 7 del Decreto Legislativo 2/2009, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de carreteras de Cataluña).

¿Cuál es el régimen jurídico de los catálogos urbanísticos?

El régimen jurídico de los Catálogos urbanísticos, en tanto que es materia propiamente urbanística y, por tanto, de competencia autonómica (sin perjuicio de su conexión con la normativa sobre patrimonio cultural, donde el Estado ha ejercido sus competencias legislativas a través de la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español), conforma un sector normativo perteneciente a la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas, de las cuales gran parte de ellas han recogido dicha institución en la titulación correspondiente al planeamiento urbanístico.

Por lo que respecta al Derecho estatal supletorio, viene representado por el artículo 25 del Texto Refundido de 1976, referenciado anteriormente, y los artículos 86 y 87 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, establecido por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio.

¿Cuál es el contenido del catálogo urbanístico?

Como se viene aludiendo, dentro de los Catálogos Urbanísticos nos encontramos con las siguientes categorías de bienes. Por un lado, los bienes que cuentan con la protección que les otorga el Estado y la Consejería de cada Comunidad Autónoma con competencias en materia de cultura, por estar declarados Bienes de Interés Cultural (BIC, o figura similar de protección autonómica) y, por otro, los bienes que se protejan a través de su inclusión en el Catálogo urbanístico municipal.

Por consiguiente, con los Catálogos urbanísticos se puede ampliar el marco de bienes protegidos determinado por el Estado y la Consejería competente en materia cultural.

Los elementos susceptibles de protección pueden presentarse aislados o agrupados, manteniendo estrechas relaciones espaciales y/o funcionales; y tanto en el ámbito urbano como en el rural.

Deberá recogerse en los Catálogos urbanísticos, por tanto, el patrimonio inmueble, el patrimonio mueble, arqueológico, etnológico, industrial (el documental y bibliográfico no, porque no está asociado al suelo y a los posibles usos y actos de transformación del mismo, que es de lo que se ocupa el urbanismo).

Puede establecerse la siguienteclasificación:

• 1. Los bienes de interés cultural (BIC): en relación a estos elementos, el Catálogo, siguiendo la normativa sobre protección del patrimonio cultural o histórico, se limitará a incluirlos con el máximo nivel de protección integral;
• 2. Los bienes susceptibles de catalogación en suelo urbano: dentro de este grupo deben incluirse los bienes que deban ser protegidos desde un punto de vista arquitectónico, arqueológico, histórico-industrial, etc.
• 3. Elementos susceptibles de catalogación en el medio rural: dentro del medio rural deberán ser recogidos los bienes integrantes del patrimonio etnográfico; desde un punto de vista de la arquitectura civil, la vivienda popular y edificios anexos; el patrimonio arqueológico; el patrimonio natural, etc.

Por consiguiente, cada vez más la normativa estatal y autonómica exige que dentro de la catalogación, como inventario o registro de protección, se incluyan, no sólo construcciones y edificaciones en suelo urbanizado o urbano, sino también otras representaciones del patrimonio cultural, así como elementos singulares en el medio rural o suelo no urbanizable.

¿Qué documentación exige la normativa para el catálogo urbanístico?

Por lo general la normativa urbanística viene exigiendo la confección de una fichaindividualizada de cada elemento catalogado en la que se recogerán, como mínimo, sus datos identificativos, ubicación y delimitación de su ámbito de protección, descripción gráfica de sus características constructivas, estado de conservación y determinaciones para su conservación, mejora, rehabilitación o recuperación.

No obstante, las legislaciones valenciana y asturiana preceptúan una regulación más pormenorizada, distinguiendo entre una documentación sin eficacia normativa, integrada por la Memoria, los estudios complementarios y los planos de información; y una parte documental propiamente normativa en la que se inscribe la denominada ficha individualizada, los planos de situación y la normativa de aplicación.

En este sentido, el artículo 72.5 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo de Asturias o el art. 42 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana, de conformidad con el cual, el catálogo de protecciones es un instrumento de ordenación de ámbito municipal, mediante el cual se determinan aquellos elementos territoriales, espacios o bienes inmuebles que, en razón de sus especiales valores culturales, naturales, paisajísticos u otros, requieren de un régimen de conservación específico y, en su caso, la adopción de medidas cautelares de protección o de fomento y puesta en valor.

El mismo deberá contener todos los elementos territoriales existentes en un municipio sobre los que recaiga algún tipo de protección derivada de la legislación del patrimonio cultural, del patrimonio natural y del paisaje, así como de los instrumentos previstos en dichas legislaciones para su concreción y desarrollo. Además, podrá contener otros elementos que, aun no gozando de la protección específica definida por la legislación vigente, se estima que deben considerarse junto a los anteriores, en razón de su interés local o por su incidencia territorial y urbanística.

Cada una de ellas tendrá el siguiente contenido:

• a) Inventario de elementos y conjuntos potencialmente catalogables; situación y descripción general de los mismos.
• b) Análisis del conjunto, criterios de valoración y selección, criterios de clasificación, criterios de protección e integración en la ordenación territorial y urbanística, criterios de fomento y posibilidades de intervención. Propuesta de catalogación.
• c) Memoria justificativa de la selección efectuada, clasificación y tipos de protección, propuestas normativas y de actuación. Cuadro resumen con los principales datos de la catalogación.
• d) Ficha individualizada de cada elemento y conjunto catalogado, que incluirá su identificación, emplazamiento, descripción, niveles de protección y uso, actuaciones previstas y normativa aplicable; todo ello de acuerdo con los formatos e indicaciones contenidos en el anexo VI de esta ley.
• e) Plano general con la situación y emplazamiento de todos los elementos catalogados.
• f) Determinaciones generales a incorporar en el plan general estructural o en los instrumentos de ordenación pormenorizada.

En algunas Comunidades Autónomas los Catálogos pasan de ser meros ficheros, inventarios o registros de bienes protegidos, a auténticos instrumentos de ordenación urbanística, con contenido normativo.

¿Qué tipos de protección de da a los catálogos urbanísticos?

La práctica urbanística contenida en los Catálogos municipales que se han ido aprobando, ha denotado que los bienes no se recojan de una manera uniforme con una dispensa de protección homogénea, sino que por el contrario se han venido contemplado diversos regímenes jurídicos de protección, dependiendo de los valores singularizados de cada bien a incluir en el Catálogo.

Dicha praxis administrativa se ha testimoniado en alguna ley autonómica, donde se ha precisado que los Catálogos deben fijar unos niveles de protección, adscribiendo cada uno de los bienes individualizados catalogados, a uno u otro nivel.

Así ocurre con el Principado de Asturias (artículo 72.1 del Texto Refundido de ordenación del territorio y urbanismo), y Extremadura (artículo 88 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Decreto 7/2007, de 23 de enero).

En dichas normas se recogen los siguientes niveles de protección:

Protección integral

Este nivel de protección incluiría los bienes que, por tener un grado de interés singular, deberían ser conservados íntegros, preservando sus características originarias: estructura, tipología, volumetría y la totalidad de los elementos tanto exteriores como interiores que los definan. Siguiendo las determinaciones de las Leyes de Patrimonio cultural o histórico, esta categoría de protección es de obligada aplicación para los Bienes de Interés Cultural. Los criterios de protección permitirán lógicamente las obras de restauración, la eliminación de añadidos que desvirtúen la naturaleza del bien e incluso, y de manera excepcional, obras de rehabilitación y redistribución interior.

Protección parcial

Serán incluidos en esta categoría aquellos inmuebles que posean notables valores de carácter arquitectónico, histórico, etnográfico, o que destaquen por una cuidada implantación y/o contribuyan a la conformación del ambiente en que se hallan, pudiendo conservar en su interior una organización de interés o elementos de valor que lo caractericen.

Además se incluirán aquellos bienes que posean elementos o partes de interés, preservando lógicamente lo que sea definitorio de su estructura arquitectónica o espacial que tenga valor intrínseco.

Se tenderá a preservar sus condiciones tipológicas, características y volumetría, la configuración exterior en todo o en parte, así como los valores interiores que posea: escaleras, portales, patios, etc.; pudiendo autorizarse obras que tengan congruencia con los valores protegidos, así como la eliminación de elementos que no gocen de protección específica o tengan escaso interés para la valoración del conjunto.

Protección ambiental

Se incluyen en esta categoría aquellos inmuebles que contribuyen a la conformación de un ambiente de interés, por los que sus principales valores residen en los elementos o partes del edificio visibles desde el espacio público.

Tendrán cabida, por tanto, bienes cuyo valor radica exclusivamente en su contribución a la conformación de una escena rural o urbana de interés, o bien careciendo de valía propia se localizan en un paisaje cultural que es preciso conservar.

La intervención en estos inmuebles podrá variar desde la conservación física de una fachada hasta la definición de unos parámetros que regulen su sustitución y posterior renovación. También podrán autorizarse obras de demolición interior, así como de partes no visibles desde la vía pública, que no tengan un interés acreditado.

¿Cuá es la metodología para su elaboración y procedimiento de aprobación?

La confección de un Catálogo Urbanístico sigue un proceso de trabajo que se reparte en varias fases y espacios diferentes, desde las tareas de documentación hasta las que exigen un minucioso trabajo de campo.

Una vez que se ha confeccionado el Catálogo, ya sea por los servicios técnicos municipales o mediante la contratación externa de un equipo de expertos, los textos legales ofrecen escasa precisión sobre el procedimiento de su aprobación.

Es importante destacar que si bien en un inicio se diseñaron los Catálogos para ser necesariamente incorporados a un instrumento de planeamiento urbanístico, hoy cada vez son más las Comunidades Autónomas donde se prevé la figura de los Catálogos independientes o autónomos. Esto es, la posibilidad de aprobación de Catálogos sin necesidad de ser un apéndice o documentación complementaria o integrante, en definitiva, de un plan urbanístico.

Es el caso de las siguientes Comunidades Autónomas: Andalucía, artículo 16.2 Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística, Extremadura, artículo 86 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de Extremadura, señalando el primero de los preceptos citados que: "Sin perjuicio de su formulación y aprobación de forma independiente, en su caso conforme a la remisión que a ellos hagan los restantes instrumentos de planeamiento, los Catálogos podrán formar parte de éstos. En cualquier caso, su elaboración será preceptiva cuando dichos instrumentos de planeamiento aprecien la existencia en el ámbito por ellos ordenado de bienes o espacios en los que concurran valores singulares."

Sobre el procedimiento de aprobación, dice así el artículo 86 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de Extremadura: Sin perjuicio de que todos los Planes Generales Municipales deben incluir el correspondiente Catálogo de Bienes Protegidos, los Catálogos pueden aprobarse de forma independiente por el procedimiento establecido para los Planes Especiales o como documentos integrantes de los Planes Parciales de Ordenación o Especiales de Ordenación, sean o no de Reforma Interior.

Según el Texto Refundido de ordenación del territorio y urbanismo de Asturias, referenciado anteriormente, el Catálogo Urbanístico es un documento independiente del Planeamiento pero con tramitación paralela al mismo. De tal manera que, según se indica en el artículo 93:

"La aprobación de los Catálogos Urbanísticos se producirá simultáneamente con la del planeamiento urbanístico, pero en expedientes separados. Las modificaciones de los Catálogos Urbanísticos se sujetarán a las mismas prescripciones dispuestas para la modificación del planeamiento al que completen".

Más específicamente, el art. 151.3 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, determina que:

"Los catálogos podrán formularse como documentos integrantes del planeamiento territorial o urbanístico o como instrumentos de ordenación autónomos. En este último supuesto, en su formulación, tramitación y aprobación se estará a lo previsto para los planes especiales de ordenación."

Igualmente, el art. 46 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra.

En el otro lado, se encuentran aún normativa autonómicas como la Balear, cuya Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears –art. 48-, determina que los catálogos se formularán como documentos normativos integrantes de los planes generales y tendrán entre sus finalidades o, en su caso, como único objeto la conservación de los elementos señalados en el apartado 1º del mismo precepto.