Cédula, información y participación urbanística

¿A que nos referimos con el significado general de la información y participación territorial y urbanística de la ciudadanía?

Se entiende por información y participación pública en la ordenación territorial y urbanística, el conjunto de derechos y facultades de que dispone la ciudadanía en general, el promotor de actuaciones urbanísticas y de edificación y el propietario de suelo, en relación con la publicidad, publicación y de canalización de su participación en la ordenación territorial, urbanística, ambiental y de vivienda.

El Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (al igual que la Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, derogada) presenta la novedad de establecer una desvinculación del urbanismo y la propiedad: la normativa estatal de suelo de 2007-2008 supuso en cierta manera una ruptura del estrecho vínculo que existía en la legislación precedente entre urbanismo y propiedad urbana o de suelo. Desde una nueva óptica que se destaca en la Exposición de Motivos y en la propia estructura de la Ley y el Texto Refundido, se concibe la política de suelo y urbanística dando entrada a la ciudadanía y a los promotores -desde la libertad de empresa- de actuaciones urbanísticas y edificatorias, no necesariamente propietarios, sin perjuicio de regular con carácter básico el estatuto de la propiedad del suelo. La ordenación territorial y urbanística ya no es sólo cuestión que concierna al propietario y a la Administración, sino que se involucra a la ciudadanía en general, a través de una plena información de los instrumentos de ordenación y gestión territorial, urbanística y ambiental, legitimándose su participación plena en la elaboración y aprobación de los mismos.

Dicho de manera gráfica: el urbanismo es algo lo suficientemente importante como para dejarlo en manos de los propietarios.

En lo que respecta a la información y participación ciudadana, dichas facultades y derechos ya venían consagrados en la legislación urbanística (tanto la estatal, como la autonómica). Lo novedoso, puede decirse, viene de la mano de una sistematización del conjunto de derechos y facultades de la ciudadanía, de la iniciativa privada no necesariamente propietaria de suelo, y de la propiedad del suelo, entre los que adquieren singular fuerza precisamente los relacionados con el urbanismo concertado, en tanto que cada vez más se considera a esta rama jurídica como una función pública ensamblada con la ciudadanía, a través de la información y participación.

Según esto, los derechos y facultades que confieren el estatuto de la ciudadanía, de la iniciativa privada y de la propiedad del suelo, son una sistematización de derechos y principios constitucionales (artículos 9.2, 9.3, 105 de la Constitución), que en su mayoría estaban positivizados en las leyes de régimen jurídico de las Administraciones Públicas territoriales (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; artículos 69 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local), y que ahora, en lo que respecta a la ordenación territorial, urbanística y de suelo, se ven reforzados.

Para la exposición de los distintos derechos y facultades que integran la información y participación de los particulares en el urbanismo, vamos a seguir la propia sistemática del Texto Refundido de la Ley de Suelo estatal, que, con base en la Ley de Suelo de 2007, establece una teoría sobre lo que denomina círculos concéntricos de los tres estatutos básicos subjetivos que contempla. Hacemos un estudio de la información y participación desde un punto de vista subjetivo, esto es, de los sujetos titulares de tales derechos y facultades urbanísticos.

Esta teoría de los círculos concéntricos, se asienta sobre la determinación de tres estatutos subjetivos básicos, como dice la propia Exposición de Motivos del Texto Refundido de la Ley de Suelo:

• 1. El estatuto de la ciudadanía: es el círculo más amplio, que incluye derechos y deberes de orden socio-económico y medioambiental de toda persona con independencia de cuáles sean su actividad o su patrimonio.
• 2. El estatuto de la iniciativa particular, como círculo intermedio: el régimen de la iniciativa privada para la actividad urbanística, que es una actividad económica de interés general que afecta tanto a la propiedad del suelo como a la libertad de empresa. Así, en este círculo intermedio se entiende comprendida cualquier persona que realice una actuación de transformación urbanística o edificatoria, ya sea el propietario del suelo o en la terminología que efectúa numerosa legislación urbanística autonómica, el agente urbanizador, entendido ahora como promotor de una actuación de transformación urbanística y edificatoria.
• 3. El estatuto de la propiedad del suelo: círculo que concierne estrictamente al propietario del suelo.

¿En qué consiste la publicidad y la publicación del planeamiento?

El artículo 5.c) Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante, Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015) señala como derecho de todo ciudadano:

Acceder a la información de que dispongan las Administraciones Públicas sobre la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental, así como obtener copia o certificación de las disposiciones o actos administrativos adoptados, en los términos dispuestos por su legislación reguladora.

Dicho derecho viene ampliado con lo dispuesto en el artículo 25 Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015, referente a la publicidad y publicación del planeamiento y gestión urbanística.

Publicidad es la puesta en conocimiento por parte de la Administración de un instrumento territorial o urbanístico, cuando ello sea requerido por la ciudadanía. Dicho derecho había sido ya potenciado por la legislación urbanística de algunas Comunidades Autónomas, que han establecido registros públicos de instrumentos de planeamiento y convenios (sirva como ejemplo, el Decreto andaluz 2/2004, de 7 de enero).

La publicación requiere un componente más dinámico, en el sentido de que la Administración, sin ser instada por el ciudadano, debe publicar la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, y el contenido de sus textos normativos, como exigencia del principio de publicidad que determinan los artículos 9.3 de la Constitución, artículo 131 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en el ámbito local, el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.

Este derecho se ve reforzado en el artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015, el cual señala que las Administraciones Públicas competentes impulsarán la publicidad telemática del contenido de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística en vigor, así como el anuncio de su sometimiento a información pública.

En el ámbito local, sin perjuicio del derecho a obtención de copias de acuerdos y resoluciones que ya contemplaba el artículo 69.3 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, la Ley de Suelo ha introducido un nuevo artículo 70 ter en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, que resulta del siguiente tenor:

1. Las Administraciones Públicas con competencias de ordenación territorial y urbanística deberán tener a disposición de los ciudadanos o ciudadanas que lo soliciten, copias completas de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística vigentes en su ámbito territorial, de los documentos de gestión y de los convenios urbanísticos.

2. Las Administraciones Públicas con competencias en la materia, publicarán por medios telemáticos el contenido actualizado de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística en vigor, del anuncio de su sometimiento a información pública y de cualesquiera actos de tramitación que sean relevantes para su aprobación o alteración.

En los municipios menores de 5.000 habitantes, esta publicación podrá realizarse a través de los entes supramunicipales que tengan atribuida la función de asistencia y cooperación técnica con ellos, que deberán prestarles dicha cooperación.

Estas medidas vienen emparejadas con la exigencia implícita contenida en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de que toda Administración Pública debe disponer, al igual que una sede física, de una sede electrónica, donde se pueda articular toda la plataforma de servicios públicos a través de procedimientos electrónicos, exigencia que se recogía ya en la hoy derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, cuyo artículo 12 señalaba que la publicación de los actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria deban publicarse en tablón de anuncios o edictos podrá ser sustituida o complementada por su publicación en la sede electrónica del organismo correspondiente.

¿Qué es la cédula urbanística?

El artículo 5.d) del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015 establece que todo ciudadano tiene derecho a ser informado por la Administración competente, de forma completa, por escrito y en plazo razonable, del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada, en los términos dispuestos por su legislación reguladora.

No nos encontramos aquí con un examen directo de documentación de la Administración urbanística, sino que es la propia Administración la que tiene que confeccionar el documento derivado de la aplicación del planeamiento a una finca singularizada.

Es una faceta de la clásica cédula urbanística, como documento que expedía la Administración municipal sobre las condiciones urbanísticas de una finca, y que hoy, en sus distintas variantes, mantienen las leyes urbanísticas autonómicas.

¿Cómo se lleva a cabo la participación en los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, la ejecución urbanística y su evaluación ambiental?

El artículo 5.e) del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015 establece como derecho de todo ciudadano el de participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración y del procedimiento de que se trate.

Este derecho, en su reconocimiento, no es novedoso: la normativa ya reconocía el derecho de participación en los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico. Sí ofrece mayor novedad la extensión de su reconocimiento, por cuanto el artículo 25.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015 indica que todos los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución urbanísticas, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, así como los convenios que con dicho objeto vayan a ser suscritos por la Administración competente, deben ser sometidos al trámite de información pública.

Participación en el planeamiento

La participación en los procedimientos de elaboración y aprobación del planeamiento tradicionalmente se ha visto asociada a dos momentos clave:

• - Avance de planeamiento: la trascendencia de los avances de planeamiento radica precisamente en que están orientados a la participación ciudadana en el modelo urbanístico elegido y no exclusivamente a aspectos puntuales del mismo, que pudieran ponerse de manifiesto en el trámite de información pública.
• - Información pública tras la aprobación inicial: en el planeamiento dicho trámite tiene lugar tras la aprobación inicial y antes de la aprobación provisional, sin perjuicio de que pueda ser necesario reiterar dicha información pública en el caso de que a resultas de las alegaciones presentadas y los informes sectoriales, se haya acometido en el documento del instrumento de planeamiento una modificación sustancial.

Dicha participación pública en principio podría entenderse como suficiente con la información pública, sin necesidad de trámite de audiencia. No obstante, en algunos casos la normativa urbanística exige dar efectiva audiencia a asociaciones y colectivos o a interesados en general.

Participación en la gestión urbanística

La participación ciudadana en la gestión urbanística se plasma fundamentalmente en el trámite de información pública en el marco de la aprobación de los instrumentos de gestión urbanística que contempla la normativa urbanística autonómica.

La acción pública

Termina el artículo 5.f) del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015, estableciendo como derecho de todo ciudadano, el de ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora.

¿Cómo se lleva a cabo la información y participación de la iniciativa privada en la urbanización y la construcción o edificación?

1. Todos los derechos de información y participación señalados anteriormente atribuidos a la ciudadanía en general

2. Derecho de consulta

Junto al resto de derechos que vincula el artículo 6 del Texto Refundido de la Ley de Suelo a la iniciativa particular, sea o no propietaria de los terrenos, dicho precepto establece el derecho de consulta a las Administraciones competentes, por parte de quienes sean titulares del derecho de iniciativa particular, sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales, y de las obras que habrán de realizar para asegurar la conexión de la urbanización con las redes generales de los servicios y, en su caso, las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación.

La legislación sobre ordenación territorial y urbanística fijará el plazo máximo de contestación de la consulta, que no podrá exceder de tres meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor, así como los efectos que se sigan de ella. En todo caso, la alteración de los criterios y las previsiones facilitados en la contestación, dentro del plazo en el que ésta surta efectos, podrá dar derecho a la indemnización de los gastos en que se haya incurrido por la elaboración de proyectos necesarios que resulten inútiles, en los términos del régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

En virtud del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008, se ampliaron los derechos de información, al establecer el derecho de quienes elaboren instrumentos de ordenación de iniciativa privada, cuando hubieren obtenido la previa autorización de la Administración competente, a que se les faciliten por parte de los Organismos Públicos cuantos elementos informativos precisen para llevar a cabo su redacción (hoy artículo 9.7 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015).

¿Cómo se lleva a cabo el proceso de información y participación de la propiedad del suelo

1. Todos los derechos de información y participación atribuidos a la ciudadanía en general y a la iniciativa privada

2. Participación en la ejecución de las actuaciones de urbanización

El artículo 13.2.c) del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015 determina la facultad de participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación.

Para ejercer esta facultad, o para ratificarse en ella, si lo hubiera ejercido antes, el propietario dispondrá del plazo que fije la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, que no podrá ser inferior a un mes ni contarse desde un momento anterior a aquél en que pueda conocer el alcance de las cargas de la actuación y los criterios de su distribución entre los afectados.

¿Qué otros medios de información urbanística existen?

Sin perjuicio de la información que deben facilitar las Administraciones con competencias urbanísticas, de la que aquí se ha dado debida cuenta, nuestro ordenamiento jurídico prevé otros medios donde puede materializarse la información urbanística. A estos efectos, el Registro de la Propiedad contiene la inscripción de numerosos actos de naturaleza urbanística, sin perjuicio de los sistemas de información geográfica, territorial y cartográfica que están poniendo en práctica distintos organismos y entidades públicas, estatales y autonómicas.