¿Qué es el censo electoral?
El censo electoral es el registro oficial de quienes reúnen los requisitos para ser elector y no hayan sido privados, temporal o definitivamente, del derecho de sufragio. En otros términos, es la relación de quiénes pueden votar en las elecciones, que son los nacionales mayores de edad que no se encuentran judicialmente incapacitados. Es, en fin, un instrumento imprescindible, y el primero en el tiempo del procedimiento electoral.
Al mismo tiempo, el censo electoral es la base necesaria para la organización de las elecciones, que no puede concebirse actualmente sin que los electores aparezcan registrados en ese registro. A dicho efecto, el censo electoral permite efectuar la distribución del electorado por distritos o circunscripciones, y dentro de éstas por Secciones y después por Mesas electorales, agrupadas en Colegios o centros de votación. Permite, pues, que el abstracto derecho de voto se convierta en un derecho concreto a ejercer en una Mesa también concreta. El elector no puede emitir su voto donde le plazca sino precisamente en la Mesa electoral en la que figura inscrito.
El censo electoral es la base primordial de unas elecciones libres y justas, el núcleo del proceso democrático. Un censo electoral incompleto o deficiente, un censo electoral inexacto o manipulado, imposibilita unas elecciones limpias y, por tanto, la democracia misma.
La exactitud y la objetividad son garantías imprescindibles que el censo debe cumplir, para lo que se requiere: de una parte, su universalidad o integridad, de manera que han de figurar en dicho registro todas las personas que reúnan los requisitos positivos y negativos de la capacidad electoral activa, sin exclusiones; de otra parte, la permanencia de tal lista con el fin de asegurar que quien entró a formar parte del censo electoral y no ha modificado sus condiciones o circunstancias, debe conservar su inscripción inalteradamente, sin necesidad de nuevos registros. En fin, es asimismo esencial la independencia orgánica y funcional de la autoridad encargada de la formación del censo electoral, con el fin de que quede garantizada su neutralidad e imparcialidad aunque, por supuesto, sin merma de su eficacia. Se requiere, por lo demás, y como complemento que la legislación electoral prevea un sistema de recursos que corresponda resolver la autoridad judicial.
¿Cuál es la naturaleza jurídica de la inscripción en el censo electoral?
Los españoles mayores de edad que no estén incapacitados gozan de derecho del sufragio activo en todos los procesos electorales, tal y como se desprende de los artículos 2.1 y 3.1 de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General (en adelante, LOREG).
No obstante, para el ejercicio del derecho no basta con reunir los requisitos de la capacidad electoral activa sino que el artículo 2.2 de la LOREG determina que es "indispensable" la inscripción en el censo electoral vigente. Ahora bien, el carácter imprescindible de la inscripción censal no impide que de forma unánime se rechace su naturaleza constitutiva y se considere meramente declarativa. En nuestro ordenamiento ésa es también la solución por los siguientes motivos:
Los medios sustitutivos de la inscripción en el censo tienen en todo caso, como veremos, un carácter excepcional. El medio ordinario de acreditar el derecho de voto es la referida inscripción, que se convierte, en la práctica, en decisiva para el ejercicio de ese derecho fundamental, pero bien entendido que el derecho de sufragio no nace de la inscripción censal, que no condiciona el derecho mismo sino solamente su ejercicio.
¿Cuáles son los caracteres del censo electoral?
Como se ha subrayado, el censo electoral es un registro público con los siguientes caracteres que definen su naturaleza:
- a) Tiene carácter permanente y actualización mensual (artículo 34 de la LOREG). Éste fue el objeto de la importante reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 3/1995, de 23 de marzo, que sustituyó la actualización anual del censo -vigente hasta 1995- por una mensual, y que permite ya hablar de un registro permanente y continuo. Únicamente se modificarán sus asientos cuando se produzca alguna variación en las circunstancias o condiciones personales de elector (como, por ejemplo, el cambio de domicilio), manteniéndose inalterable en otro caso tal y como recoge el artículo 33.4 de la LOREG.
Además de la actualización mensual, se ha previsto una actualización al comienzo de cada período electoral (artículo 39 de la LOREG), necesaria para dotar de certeza la fecha en que se debe cerrar el censo vigente para cada proceso electoral y que será el día primero del segundo mes anterior a la fecha de la convocatoria; sin perjuicio de las rectificaciones en período electoral y de las medidas que pueda adoptar respecto a la información enviada con retraso.
En consecuencia, los Ayuntamientos (artículo 35 de la LOREG) y los encargados del Registro Civil (artículo 37 de la LOREG) comunicarán a la Oficina del Censo Electoral -en concreto, a sus Delegaciones Provinciales- las variaciones que se hayan podido producir, en los términos y la forma previstos en el Real Decreto 157/1996, de 2 de febrero, por el que se dispone la actualización mensual del censo electoral y se regulan los datos necesarios para la inscripción en el mismo.
Este auténtico carácter permanente permite que las Delegaciones Provinciales de la Oficina del Censo Electoral estén obligada a mantener a disposición de los interesados el censo actualizado para su consulta permanente, que podrá realizarse a través de los Ayuntamientos, Consulados o en la propia Delegación Provincial (artículo 38.2 de la LOREG).
- b) La inscripción en el censo es obligatoria y su tramitación se hará de oficio por los Ayuntamientos y las Oficinas Consulares (artículo 32 de la LOREG). Es decir, la responsabilidad de la inscripción no recae en el elector, como en el mundo anglosajón, sino que se realiza ex officio por la autoridad encargada de la confección del censo electoral, lo que garantiza alcanzar su universalidad o integridad.
- c) El Censo electoral es único para toda clase de elecciones, sin perjuicio de su posible ampliación a los extranjeros residentes a tenor de los dispuesto en los artículos 176 y 210 de la LOREG (artículo 31.3 LOREG) para las elecciones municipales y elecciones al Parlamento Europeo, respectivamente. En ellas, se produce una ampliación del Censo con los extranjeros residentes que sean titulares del derecho de sufragio activo y manifiesten su voluntad de ejercerlo en España. Con esta excepción, el mismo Censo electoral se aplica a todos los procesos electorales celebrados en España, con independencia de cuál sea la esfera o ámbito territorial para que se utilice.
A su vez, en el caso de elecciones municipales, incluidas las elecciones a Cabildos, a Consejos Insulares, al Consejo General del Valle de Arán y a Juntas Generales es indispensable para su ejercicio figurar inscrito en el Censo de Españoles Residentes en España, según lo establecido en el apartado tercero del artículo 2 de la LOREG.
¿Cómo se forma el censo electoral?
Estructura del censo electoral
Estructuralmente el censo electoral está compuesto por el censo de los electores residentes en España y por el censo de los electores residentes-ausentes que viven en el extranjero (que se conoce por el acrónimo CERA), sin perjuicio de que es único para toda clase de elecciones.
El censo electoral de los electores residentes en España es tramitado por los Ayuntamientos, conforme dispone el artículo 32.2 de la LOREG. Éstos tramitan la inscripción de los residentes en su término municipal y la remiten a la Oficina del Censo Electoral, procediendo a su actualización mensual tal y como ordena el artículo 35 de la LOREG, que en su artículo 37 LOREG ordena a los encargados del Registro Civil a que, con idéntica periodicidad, comunique las variaciones producidas.
En cuanto al CERA, el artículo 32.3 de la LOREG encomienda a las oficinas y Secciones Consulares la tramitación de oficio de la inscripción de los españoles residentes en su demarcación, procediendo a las mismas actualizaciones que los Ayuntamientos (artículo 36 LOREG), y siempre en orden a su remisión a la Oficina del Censo Electoral, que es la responsable de la formación del censo.
La Oficina del Censo Electoral
Téngase en cuenta: Aunque la tramitación de la inscripción censal de los residentes en España corre a cargo de los Ayuntamientos, no son éstos los encargados de la formación del censo sino la Oficina del Censo Electoral, que ejerce sus competencias bajo la dirección y supervisión del órgano superior de la Administración Electoral, que es la Junta Electoral Central (artículo 29.1 LOREG en relación con el artículo 19.1.a) LOREG).
Las competencias de la Oficina -y entre ellas la de elaborar las listas electorales provisionales y definitivas- se especifican en el artículo 30 de la LOREG. Pero, sin duda, su singular naturaleza es la que ha originado una mayor discusión. En efecto, la Oficina del Censo Electoral se encuadra ex lege en el Instituto Nacional de Estadística, que es un organismo autónomo de carácter administrativo adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda, lo que parece conformar a dicha Oficina como puro órgano gubernamental, sujeto a la dirección política del Gobierno. Pero, al mismo tiempo, el artículo 29.1 LOREG, en relación con el 19.1.a) LOREG, somete a la Oficina a la dirección y supervisión de la Junta Electoral Central. Obviamente dicha potestad de dirección no es la ejecutiva o jerárquica sino la dirección funcional de la Oficina por parte de la Junta Electoral Central, que se traduce en el señalamiento y la formulación de los objetivos y directrices y el control de su cumplimiento velando por la exactitud, universalidad, integridad y completud del censo electoral. En suma, la Junta Electoral Central vela por la plena adecuación del proceso de elaboración del censo electoral y a tal efecto, fiscaliza la actuación de la Oficina, que ha de cumplir las instrucciones que la Junta dicta, y, por supuesto, sin perjuicio, de la dirección jerárquica o ejecutiva del Ministerio de Economía y Hacienda.
A las reuniones de la Junta Electoral Central asiste, con voz, pero sin voto, pues no es miembro de la misma, el Director de la Oficina del Censo Electoral. Y del mismo modo los Delegados Provinciales de ésta a las de las Juntas Electorales Provinciales (artículo 12.1 de la LOREG). Han de ser necesariamente convocados y sólo pueden participar en las deliberaciones en materia censal y en aquellas otras en las que les sea solicitado su parecer por la propia Junta.
¿Es el único medio de acreditar el derecho de sufragio activo?
El modo ordinario para acreditar la condición de elector ante la Mesa electoral es la inscripción en los ejemplares certificados de las listas del censo que estén a disposición de la propia Mesa (art. 85.1 LOREG). Uno de los Vocales que la integran comprueba que el elector figura en tales listas con un número, lo que a continuación le permite hacer efectivo su derecho de voto, mediante la entrega al Presidente de la Mesa del sobre o sobres de votación.
Junto a este modo ordinario, inmediatamente el artículo 85.1 permite que se efectúe la acreditación mediante la llamada certificación censal específica. Asimismo, el apartado tercero de este artículo establece la posibilidad de acreditación mediante la exhibición de sentencia judicial. Por tanto, la Ley Electoral considera estos medios como sustitutivos de la inscripción en las listas del censo de que disponen los miembros de las Mesas electorales.
Certificación censal específica
Además del supuesto del artículo 85 LOREG, esta Ley hace referencia a una certificación censal en un momento diferente, al regular el voto por correspondencia (artículos 72, 73 y 75 LOREG): dicho documento es extendido por la Delegación Provincial de la Oficina del Censo Electoral, tras recibir la solicitud del elector de voto por correo. En ella se da fe de la inscripción en el censo, procediéndose a realizar la anotación correspondiente para evitar el doble voto.
La certificación censal prevista en el artículo 85 atiende a una finalidad muy distinta, pero responde a la misma idea de acreditación de la inscripción censal. A este respecto, la Junta Electoral Central ha dictado la Instrucción 7/2007, de 12 de abril sobre los supuestos en que procede su expedición. En su preámbulo se aclara que dicha certificación no abre de nuevo el período de rectificación del censo, puesto que únicamente tendrán derecho a obtenerlo, no ya quien alegue ostentar la cualidad de elector sino quien figurando inscrito en el censo electoral no aparezca, por la razón que sea, en la lista entregada a la mesa electoral. La clave del supuesto al que debe aplicarse la certificación censal del artículo 85 LOREG se indica a continuación: su función es subsanar una omisión que el elector no puede detectar sino precisamente el mismo día de la elección. Por eso los supuestos que recoge la Instrucción son de omisiones de quienes aparecían en las listas provisionales o expuestas al público, o de quienes reclamaron y se aceptó su petición, o de errores materiales que no han sido corregidos en las listas del censo puestas a disposición de las Mesas electorales. Precisamente para que nadie que tenga derecho de voto puede verse privado del mismo por deficiencias técnicas en las listas censales, nace este mecanismo excepcional, la certificación censal específica.
La certificación censal, como dice la norma primera de la Instrucción, no constituye un medio extraordinario de obtener la inscripción en el censo, sino un medio de prueba de que el ciudadano está inscrito en el censo electoral vigente aunque no figure en los ejemplares certificados de las listas a disposición de las Mesas.
La competencia para la expedición de las certificaciones censales corresponde exclusivamente a las Delegaciones Provinciales de la Oficina del Censo Electoral. Podrán solicitarse personalmente por el elector en cualquier momento anterior al cierre de los Colegios electorales.
La sentencia
Ante la ausencia de inscripción censal (la certificación censal sirve para acreditar ésta) la Ley Electoral sólo prevé la sentencia judicial (así la denomina el artículo 85.3 LOREG) para poder votar. Pero la sentencia, además de reconocer la condición de elector de un ciudadano, debe, como indica dicho precepto, acreditar su derecho a estar inscrito en el censo de la Sección correspondiente. Es decir, hay que suplir las dos funciones que, como veíamos en líneas anteriores, desempeña el Censo electoral en la materia: la verificación del cumplimiento de los requisitos para ser titular del derecho de sufragio activo, pero también la organización de las elecciones. La Sentencia, como medio sustitutivo de la inscripción censal, debe no sólo reconocer el derecho, sino declarar también dónde puede ejercerlo. Si no lo hace, habrá que buscar otro medio para determinar el lugar -sección y mesa electoral- en que el elector puede ejercer el voto.
Ante todo conviene aclarar que el problema se plantea únicamente respecto de aquellas Sentencias que se dicten una vez transcurrido el plazo de rectificación del Censo en período electoral. Si se han dictado antes, los responsables del Registro Civil y del Registro de Penados y Rebeldes deben comunicar a las Delegaciones Provinciales de la Oficina del Censo Electoral las circunstancias que afecten al derecho de sufragio activo (artículo 39.2 LOREG), procediendo éstas a su ejecución. Las rectificaciones realizadas o las indebidamente omitidas, por otra parte, pueden recurrirse ante el Juez de lo contencioso-administrativo, que debe comunicar la sentencia a la referida Oficina (artículo 40 LOREG). En suma, lo habitual es que esas Sentencias den lugar a la correspondiente rectificación del Censo y no sea precisa su exhibición.
Los únicos casos en que, por tanto cabe exhibir la Sentencia son:
- 1. La sentencia dictada con motivo del recurso contra una resolución de la Oficina del Censo Electoral prevista en el artículo 40 de la LOREG que, por los motivos que fuese, no hubiese dado lugar a una rectificación del Censo. Es el supuesto principal que el legislador prevé en el artículo 85.3 LO 5/1985. Lo ordinario será que la Sentencia indique además la Sección en que le corresponde votar al recurrente, como exige el precepto. Si no lo hace, la Junta Electoral Central, en su Acuerdo de 3 de noviembre de 1989, consideró admisible el ejercicio de voto siempre que al mismo tiempo acredite su domicilio a efectos de poder votar en la mesa correspondiente.
- 2. Otras sentencias que resuelvan sobre circunstancias que afectan a la capacidad electoral activa de los ciudadanos -es decir, las previstas en el artículo 3 de la LOREG-, dictadas con posterioridad al período de rectificación del censo electoral. Las emitidas con anterioridad, en efecto, deben haber dado lugar a la oportuna rectificación y en caso contrario a una reclamación administrativa y posteriormente al recurso jurisdiccional. Ahora bien, transcurrido dicho plazo sólo es posible la exhibición de la sentencia ante la mesa electoral. El problema es el mismo que en el supuesto anterior pero agravado, pues en este caso no parece posible que una Sentencia que suprime la incapacidad civil de un ciudadano acredite el derecho a estar inscrito en el censo de una Sección, como requiere el artículo 85.3 LOREG. Aquí será posible también la interpretación más favorable a la eficacia del derecho fundamental que la Junta Electoral Central hizo en el anterior supuesto: junto con la Sentencia, deberá acreditar el domicilio -posiblemente con la misma Sentencia, o si no con documento nacional de identidad o con otro documento acreditativo suficiente-.
Ahora bien, en uno u otro caso el procedimiento es de difícil ejecución práctica. Porque no parece razonable exigir a una mesa electoral, compuesta por legos en materia jurídica, la resolución inmediata sobre la idoneidad formal -no parece que baste la simple fotocopia, por ejemplo- y material de una de las Sentencias indicadas. Si además la Sentencia no hace referencia a la mesa electoral específica en que el elector puede ejercer su derecho, y debe ser la mesa electoral la que lo decida en función de la acreditación que aquél haga de su domicilio, estaremos exigiendo de estos órganos populares de la Administración Electoral mucho más de lo que parece razonable que deban hacer. Incluso podría sostenerse que se están introduciendo elementos de indeterminación y confusión que en nada favorecen la convicción general que debe existir sobre la pureza del procedimiento electoral.
En resumen, a pesar de la naturaleza declarativa de la inscripción censal, y de la previsión legal de medios sustitutivos (sobre todo la Sentencia), quienes no figuren inscritos en el Censo después del período de rectificación del mismo en período electoral sólo excepcionalmente podrán ejercer efectivamente su derecho: cuando exhiban ante la mesa electoral una Sentencia en que se reconozca su derecho a voto y acrediten su domicilio para justificar que su ejercicio corresponde a esa y no otra en mesa electoral. En la práctica, el Censo electoral se ha convertido en el eje de todo el proceso electoral. De su regular y correcto funcionamiento dependerá el ejercicio real del derecho de sufragio y la autenticidad de unas elecciones libres y disputadas.
Recuerde que...
- • La inscripción en el censo electoral no tiene naturaleza constitutiva del derecho de voto, sino meramente declarativa.
- • El censo electoral es el medio ordinario para acreditar la condición de elector y, por tanto, para ejercer el derecho de voto.
- • A falta de inscripción censal, excepcionalmente se podrá acreditar la condición de elector con una certificación censal específica o una sentencia que reconozca su derecho.
- • De la formación del censo electoral se encarga la Oficina del Censo Electoral.