Clasificación del suelo

¿En qué consiste la clasificación del suelo?

Clasificación de suelo es la división que efectúa el planeamiento general de todos los terrenos existentes de un término municipal, con arreglo a la tipología de clases prevista en el Derecho autonómico (siendo las más comunes urbano, urbanizable y no urbanizable), en función a su situación urbanística y, en su caso, posibilidad de transformación urbanística, dentro del marco de las situaciones básicas de suelo estatales.

Resulta fundamental en esta materia partir de la afirmación contenida en el artículo 7.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, referente a que el >régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a distintos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

Ello quiere decir, como se venía postulando desde los textos legales precedentes, que el derecho de propiedad del suelo no es un derecho ilimitado, sino un derecho mediatizado por la función social que contempla la propia Constitución, lo que entraña una concepción estatutaria del mismo, compuesta de un conjunto de obligaciones y derechos.

Según la definición aportada, todo el territorio o espacio estatal y autonómico se encuentra dividido o adscrito en una de las clases de suelo previstas en el Derecho urbanístico autonómico, de conformidad con las situaciones básicas de suelo que determina el Legislador estatal. Esto es, los Planes Generales de Ordenación Urbanística o Urbana tienen como una de sus principales misiones clasificar el suelo de un término municipal en urbano, urbanizable o no urbanizable, en función a si está transformado o no urbanísticamente, y en caso de que no lo esté, si el propio planeamiento general permite su pase a urbanizado a través de una actuación de transformación urbanística.

Dependiendo de la clase de suelo al que un terreno se adscriba a nivel de planeamiento general, supondrá la aplicación de un régimen legal distinto, lo que vendrá secuenciado con la posibilidad de desarrollar los usos previstos por el propio planeamiento.

¿Qué instrumentos y competencia para la clasificación del suelo prevé la legislación?

Se ha mencionado que el instrumento que debe efectuar la clasificación de suelo no es otro que el Plan General de Ordenación Urbanística. Hasta hace poco se ha entendido así. No obstante, las determinaciones operadas desde el Real Decreto Ley estatal 5/1996 y en especial las diversas leyes autonómicas aprobadas tras la promulgación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, han posibilitado la concreta vinculación para la clasificación de suelo como no urbanizable por las propias leyes y el planeamiento territorial de competencia autonómica, posibilitándose incluso en alguna legislación autonómica la clasificación directa con incorporación inmediata, por tanto, al Plan General de Ordenación Urbanística o Urbana por parte de los planes territoriales previstos por la legislación de ordenación territorial y urbanística autonómica.

No obstante, puede entenderse que sigue siendo la regla general la competencia del planeamiento general municipal para efectuar la clasificación del suelo. De hecho, una de las principales determinaciones del Plan General es precisamente la de clasificar el suelo de todo el término municipal. Por consiguiente, se entiende como una competencia propia del Municipio la de clasificar el suelo a través del Plan General, sin perjuicio de la triple competencia de intervención que efectúa la Comunidad Autónoma (y, en menor medida, el Estado): a través de los informes sectoriales autonómicos y estatales que deben recabarse en el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan General; de la aprobación definitiva del Plan General que se reserva la Comunidad Autónoma; y por medio de la legislación sectorial -estatal y autonómica- de protección de bienes y la planificación territorial (sobre todo, en lo que afecta a suelo no urbanizable).

La discrecionalidad del planeamiento no sólo no es ilimitada sino que, atendiendo al contenido de las últimas reformas urbanísticas y la evolución de la legislación territorial y sectorial de incidencia en la ordenación del territorio y urbanismo, cada vez es menor.

¿Cuáles son las situaciones básicas de suelo estatales y su compatibilización con las clases de suelo autonómicas?

Desde la Ley de Suelo de 12 de mayo de 1956 se mantiene en el Derecho urbanístico una clasificación tripartita de suelo, incorporada hoy día a través de la legislación autonómica urbanística. Las primeras clases de suelo que se crearon en la referida Ley eran las de rústico, urbanizable y urbano.

Es conocido el agitado vaivén que ha tenido nuestro Derecho urbanístico, el cual ha estado muy influenciado por las concepciones políticas de la fuerza política existente en cada momento con mayoría parlamentaria. Precisamente una de las instituciones que más cambios ha sufrido a lo largo de las distintas leyes urbanísticas y de suelo ha sido precisamente la configuración de las clases de suelo y, a la vez, lo que resulta paradójico, más se ha mantenido. Las oscilaciones más pronunciadas se han cifrado sobre qué clase de suelo debe ser considerado residual (a modo de cajón de sastre de la política de suelo), dependiendo de concepciones liberales o más intervencionistas y, últimamente, desde la óptica de la sostenibilidad urbana.

No obstante, la esencia de cada clase de suelo, cuestiones terminológicas aparte, se ha mantenido hasta nuestros días.

Con la Ley de Suelo estatal de 2007 y el actual Texto Refundido de 2015 el Estado ha desistido de clasificar suelo, al considerar que dicha técnica es de carácter urbanístico, y por tanto le compete al Legislador autonómico.

No obstante, desde algún sector doctrinal se ha cuestionado esta opción del Legislador estatal, al considerar que el Estado puede ostentar competencia legislativa para la determinación de la clases de suelo, toda vez que el artículo 149.1.1 de la Constitución Española le otorga competencia exclusiva en materia de legislación sobre determinación del ejercicio en condiciones de igualdad de todos los derechos en el territorio nacional y derecho civil y, por tanto, de propiedad, tal como lo entendió el Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, en sus fundamentos jurídicos 14.b) y 15.a), reiterados en la Sentencia 164/2001, de 11 de julio, cuyo fundamento jurídico 12 señala: entonces que del simple establecimiento de una clasificación tripartita del suelo no podía deducirse la prefiguración por el Legislador estatal de un concreto modelo urbanístico (...) Esta conclusión en nada limita la competencia de las Comunidades Autónomas para fijar y regular, a efectos de planificación o gestión, otras clasificaciones de suelo distintas y superpuestas a las anteriores.

Más allá de este debate competencial, el Legislador estatal ha optado por no emplear la expresión clases de suelo, determinando situaciones básicas de suelo.

No obstante, en el momento presente coexisten a nivel legislativo las situaciones básicas de suelo establecidas por la legislación estatal, junto a las clases de suelo autonómicas inspiradas en la anterior Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones. La cuestión que se presenta ahora es si ello implica un desplazamiento de la legislación autonómica, forzando a las Comunidades Autónomas a legislar para adecuar su normativa a los nuevos postulados estatales.

La doctrinamayoritaria entiende que dicho efecto de desplazamiento no se produce, por cuanto son perfectamente compatibles la coexistencia de las situaciones básicas de suelo y las clases autonómicas de suelo. Existe sólo una aparente discordia porque la situación de suelo urbanizado coincide exactamente con la definición legal tradicional del suelo urbano tal y como ha ido perfilándola la jurisprudencia y la de suelo rural con la de suelo no urbanizable. El paso de esta situación a aquélla depende, obviamente, de una decisión del planeamiento y coloca al suelo afectado en una situación transitoria (la del suelo tradicionalmente llamado urbanizable), que la nueva normativa de suelo estatal surgida de la Ley de Suelo de 2007 no singulariza, pero que tampoco ignora.

El legislador establece dos situaciones básicas de suelo, atendiendo a la situación fáctica o real del mismo, haciendo de línea divisoria el dato constatable de la transformación urbanística o no del suelo, sin prejuzgar la intervención del legislador autonómico dotando de contenido más detallado las repercusiones territoriales y urbanísticas que pueda conllevar cada situación básica de suelo.

¿Cuáles son las clases de suelo autonómicas?

Así, las más comúnmente recogidas en los textos legales son las de urbano, urbanizable y no urbanizable, sin perjuicio de que el no urbanizable en algunas Comunidades Autónomas reciba el tratamiento de suelo rústico (Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Galicia...), término que, como se ha dicho anteriormente, aparece en los primeros textos legales y ha sido adoptada -con alguna variación conceptual- por la regulación catastral inmobiliaria y la hacendística local, a los efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

• - Suelo urbano o urbanizado es el transformado urbanísticamente, al estar integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población.
• - Suelo no urbanizable es el no transformado urbanísticamente, sin que se permita su paso a urbanizable.
• - Suelo urbanizable es el suelo que podríamos denominar en transición, al ser susceptible de transformación urbanística para su incorporación a un núcleo de población.

¿Qué categorías hay dentro de cada clase de suelo?

Las clases de suelo, con arreglo a la anterior legislación urbanística (al igual que la anterior legislación de suelo estatal), se subdividen a su vez en diversas categorías, como vemos a continuación:

Categorías de suelo urbano

El suelo urbano o urbanizado se subdivide en consolidado por la urbanización, que es aquel compuesto por los solares y parcelas que estén disponibles para el proceso de edificación o precisen de obras de urbanización de escasa índole (reposición de algún servicio urbanístico, etc.), y el suelo urbano no consolidado, que sí precisa la ejecución de obras de urbanización para cumplimentar las disposiciones del planeamiento de aplicación.

Categorías de suelo urbanizable

Se suele distinguir entre suelo delimitado y no delimitado, o como señalan algunas Comunidades Autónomas, sectorizado y no sectorizado, consistiendo la diferencia entre uno y otro en la existencia de un instrumento de delimitación o sectorización del suelo, que complemente la ordenación del plan general y establezca las determinaciones necesarias para su posterior transformación urbanística.

Categorías del suelo no urbanizable

Puede subdividirse en las siguientes categorías: el no urbanizable protegido por sus valores intrínsecos de conformidad con la legislación sectorial que le resulte de aplicación (ambiental, paisajística, de protección de bienes de dominio público...); el no urbanizable protegido con arreglo a la ordenación territorial y urbanística; el suelo no urbanizable que podríamos denominar inadecuado para su desarrollo urbano (terrenos inundables, etc.); sin perjuicio de que cada Ley autonómica precise otras categorías de suelo.

¿Qué es la calificación o la zonificación de usos urbanísticos?

La calificación o zonificación permite introducir mayores precisiones que la clasificación -urbano, urbanizable y no urbanizable, rural o rústico- y la categorización -consolidado y no consolidado, sectorizado y no sectorizado, especialmente protegido y protegido por el planeamiento o genérico- en cuanto al destino final del suelo. Se aborda en diferentes instrumentos de planeamiento urbanístico en función de la clase y categoría de suelo, ya sea el Plan General o el planeamiento de desarrollo.

De manera simplificada, puede decirse que la calificación del suelo es la operación atinente a la asignación de usos, tipologías e intensidades edificatorias posibles del mismo.

Puede decirse, por tanto, que la calificación condiciona muy directamente el aprovechamiento urbanístico que podrá materializar el titular del suelo. Lógicamente, se entiende que sobre la base de la clasificación del suelo y su inclusión en las categorías definidas legalmente, la calificación sea el más importante factor de desigualdad entre los propietarios. Las distintas zonas en las cuales se fragmenta cada clase de suelo en función de los usos y tipologías edificatorias implican enormes desigualdades en cuanto al valor que puede alcanzar el mismo en el mercado. Evidentemente, ese precio será mucho mayor cuando el suelo se destine a uso residencial en manzana, en sus diferentes modalidades, con elevada densidad, que cuando la calificación determine que el suelo será destinado a un uso residencial en viviendas unifamiliares aisladas con parcela mínima, usos industriales, educativos o, en uno de los posibles supuestos de exclusión de aprovechamiento lucrativo, zona verde.

Precisamente esta desigualdad llevó a cuestionar en distintos países la posibilidad de que una decisión pública, cual es el planeamiento, pudiera discriminar de forma tan clara a unos y otros propietarios. En nuestro Ordenamiento urbanístico, dicha problemática se abordó a través del establecimiento de técnicas de equidistribución de beneficios y cargas.

La calificación supone la división del suelo en zonas de ordenación, atribuyendo a las mismas determinados usos, edificabilidad y condiciones de ordenación. Su grado de detalle es diferente según las zonas y la clase de suelo de que se trate.

En el suelo urbano, la calificación urbanística debe establecer los usos pormenorizados que incluirán la definición de los usos de cada parcela, así como su edificabilidad y tipología edificatoria, salvo aquellos terrenos que se delimiten como sujetos a un planeamiento especial, en donde se fijarán usos globales correspondiendo su pormenorización a los planes especiales de reforma interior.

En los suelos urbanizables se establecen usos globales y la definición de los usos pormenorizados es una función de los Planes Parciales, que desarrollan esta clase de suelo, en tanto que para el suelo no urbanizable suelen determinarse los usos incompatibles y prohibidos.

Clases de usos

Por el grado de detalle de su aplicación

Se distinguen los siguientes usos:

• 1. Usos globales: los que el planeamiento general asigna a las unidades de planeamiento en suelo urbano y a los distintos sectores de suelo urbanizable, y que son susceptibles de ser desarrollados en usos pormenorizados por el propio Plan General o por alguna otra figura de planeamiento.
• 2. Son usos pormenorizados los que el Plan General o los instrumentos de planeamiento que lo desarrollan determinan a través de su localización en los planos, y que no pueden ser alterados por ninguna otra figura de planeamiento.
• 3. Constituyen los usos básicos el nivel de máxima desagregación de los usos, y vienen determinados por la consideración de las actividades y de su situación en el interior de la edificación (dentro de una parcela o edificio podrán coexistir varios usos básicos, siempre que sean compatibles).

Por su relación con otros usos de la misma zona o área

1. Usos característicos: el que tiene asignada más superficie edificable en el área de reparto o sector correspondiente.

2. Se consideran usos compatibles los que puedan implantarse en un ámbito territorial de cualquier magnitud en coexistencia con el uso característico, sin perder ninguno de ellos su carácter o los efectos que le son propios. La compatibilidad de un uso respecto al característico implica la posible implantación en un mismo ámbito territorial, con las condiciones a determinar.

3. Los usos prohibidos son los que se impiden en el planeamiento territorial y urbanístico, por hacer imposible el logro de objetivos de ordenación en un concreto ámbito territorial. Y aquellos otros que aun no estando específicamente prohibidos, sean incompatibles con los usos permitidos aunque sometidos a restricciones en la intensidad o forma de uso.

Usos más frecuentes

A continuación se exponen los usos más frecuentes en los planes municipales (a título orientativo, al no existir una estandarización legal de carácter genérico):

• 1. El uso residencial corresponde al alojamiento de personas, que puede ser, a su vez:
  • - Uso de vivienda, que comprende como uso pormenorizado la vivienda unifamiliar y la vivienda colectiva o plurifamiliar.
  • - Uso de alojamiento, distinguiéndose la residencia comunitaria (edificios o locales destinados al alojamiento permanente de personas en régimen de comunidad -residencias, conventos...- y que incorporan los espacios destinados a habitación de los residentes, y las instalaciones comunes complementarias) de los alojamientos turísticos (edificios destinados a alojar temporalmente a las personas).
• 2. El uso de actividad económica corresponde a establecimientos dedicados a: industria y almacenes; comercio y prestación de servicios de carácter administrativo, gestor, financiero o de profesión liberal no comprendido en el uso de vivienda (servicios terciarios).
  • - Industrias y almacenes. Los Planes Generales suelen enumerar las actividades prohibidas en todo o alguna parte del término municipal; las actividades no compatibles con el medio urbano; actividades no compatibles con zonas residenciales; actividades compatibles con zonas residenciales; y actividades compatibles con el uso de vivienda en el mismo edificio, en función de lo que se establezca en la normativa u ordenanza de zona de aplicación.
  • - Comercio.
  • - Usos terciarios. Tienen por finalidad la prestación de servicios tales como información, administración, gestión, intermediación financiera o análogas, seguros, entretenimiento y similares. Habitualmente se incluyen en este uso los siguientes:
    • • Oficinas.
    • • Establecimientos destinados a espectáculos públicos y actividades recreativas, y salas de reunión.
    • • Aparcamientos y garajes.
• 3. El uso dotacional, que puede ser a su vez público o privado. Comprende los terrenos en los que el planeamiento haya previsto una reserva de espacio para el establecimiento de usos colectivos y servicios públicos, con la finalidad de asegurar el derecho de la población a una mejor calidad de vida en los núcleos urbanos, así como el conjunto de instalaciones y redes de servicios públicos (en suelo urbanizado y rural).

  Las dotaciones admiten diversas clasificaciones (públicas o privadas, correspondientes a sistemas generales o locales).

  Por la asignación de usos pueden distinguirse: equipamientos, espacios libres, comunicaciones, instalaciones y redes de servicios:

  • - Uso dotacional de equipamientos comunitarios de servicios públicos y sociales: con el uso dotacional se provee a los ciudadanos del equipamiento que hace posible su educación, enriquecimiento cultural, salud y bienestar, y proporciona los servicios de carácter administrativo y de abastecimiento, propios de la vida en el Municipio. Comprende los usos pormenorizados docente, deportivo, servicios de interés público y social, etc.
  • - Uso dotacional de espacios libres: comprende los terrenos destinados al esparcimiento de la población, acondicionar y proteger el sistema viario y mejora de las condiciones estéticas del Municipio. Comprende las zonas verdes o jardines, parques, áreas de ocio, etc.
  • - Uso dotacional de comunicaciones: comprende las redes viarias y sistema de comunicaciones.
  • - Uso dotacional de instalaciones y redes de servicios: dotación de servicios vinculados a las infraestructuras urbanas básicas. Son las instalaciones de redes de servicios de suministro de agua, saneamiento, redes de energía, telecomunicaciones, etc.).
• 4. Usos relacionados con la utilización y aprovechamiento del suelo rural.

  Los usos del suelo rural que puedan prever los planes territoriales y urbanísticos, vienen determinados por la utilización ordinaria o primaria del suelo rural (aprovechamiento de los recursos naturales: agrícola, ganadero, forestal, cinegético...), sin perjuicio de la posibilidad de usos y aprovechamientos extraordinarios o excepcionales, y de las previsiones específicas determinadas por el suelo rural protegido, según preceptúa el artículo 13 del Texto Refundido de la Ley estatal de Suelo de 2008.