Comarcas

¿Qué son las Comarcas?

Según la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), modificada por Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, las Comarcas son entidades locales de naturaleza territorial y carácter supramunicipal formados a partir de la agrupación de varios Municipios limítrofes, con características geográficas, económicas, sociales o históricas comunes y pertenecientes a una misma Provincia para la gestión de competencias y servicios locales [artículo 3.2.b) LBRL]; o dicho en los términos del artículo 42.1 de la LBRL se crean las Comarcas por razón de la existencia de "intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios en dicho ámbito".

¿Dónde se regulan las Comarcas?

Los artículos 141.3 y 152.3 de la Constitución disponen respectivamente, que "se podrán crear agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia" y que "mediante la agrupación de Municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica".

En segundo lugar, la el art. 42 de la LBRL establece que las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.

Por lo tanto, las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las Comarcas, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen.

Con base en lo anterior, las Comunidades Autónomas de Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Galicia, la Rioja, Murcia y Navarra han venido regulando esta institución.

¿Cómo se crean las Comarcas?

A tenor del artículo 42 de la LBRL, las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos, mediante Ley, son las que pueden crear en su territorio Comarcas atendiendo a características que determinen una serie de intereses comunes que aconsejen una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito. Se desprende de esto que, como dijese en su momento la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/89, las Comarcas como el resto de las entidades supramunicipales presentan "un fuerte grado de interiorización autonómica" en cuanto que deciden su creación, competencias, organización y régimen de funcionamiento.

Que el instrumento previsto para su creación sea una Ley autonómica demuestra que con su creación se está ante "algo más" que una mera redistribución y traslación de competencias municipales a las Comarcas, fin para el que se ajusta más la figura de la mancomunidad. Hay que entender que ese plus se concreta en que la Comarca integra la circunscripción territorial de la Comunidad Autónoma.

La iniciativa para crear Comarcas puede partir de los propios Municipios interesados si bien en la normativa autonómica se prevé que lo ponga en marcha el Consejo de Gobierno tras la iniciativa de los propios Municipios o por la propia administración autonómica y esto sin descontar con que el origen del proceso esté en una proposición de Ley. En todo caso no podrá crearse una Comarca con la oposición expresa de las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, pero siempre que esos Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Si la creación de la Comarca supone agrupar Municipios de más de una Provincia, será necesitará el informe favorable de las diputaciones Provinciales afectadas.

En la Ley de creación se determinará el ámbito territorial de las Comarcas, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno representativos de los Ayuntamientos agrupados, así como las competencias y recursos económicos asignados. Por último, si la Comarca agrupa a Municipios de más de una Provincia, será necesario el informe favorable de las diputaciones Provinciales a cuyo ámbito territorial pertenezcan tales Municipios.

¿Cuáles son las competencias?

Dispone el artículo 4.2 de la LBRL, que las Comarcas como administraciones públicas de carácter territorial y dentro de la esfera de sus competencias, pueden asumir las competencias que el párrafo primero prevé para Municipios, Provincias e islas. Deberán ser las Leyes de las Comunidades Autónomas de creación de Comarcas quienes concreten cuáles de esas potestades asumen.

La experiencia de las Leyes que han creado Comarcas enseña que se les atribuyen amplias competencias como, por ejemplo, ordenación del territorio y urbanismo, medio ambiente, protección civil, consumidores y usuarios, cultura, deportes, artesanía, ferias, etc.

La creación de una Comarca afecta directamente en la esfera de intereses de los entes locales preexistentes por lo que, en las relaciones entre Comarcas y Municipios, la garantía institucional de autonomía local juega a favor de los Municipios. De esta forma previene el artículo 42.4 de la LBRL que la creación de una Comarca no puede suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios del artículo 26 de la LBRL, ni privarles de toda intervención en las materias enumeradas en el artículo 25.2 de la LBRL.

¿Cómo se gestionan?

La Ley de Bases del Régimen Local, remite a las Leyes autonómicas la composición y el funcionamiento de los órganos de gobierno de las Comarcas que, en todo caso "serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen".

Generalmente, cuentan con un órgano colegiado llamado Consejo de gobierno o consejo Comarcal formado por Concejales de los Municipios integrados en la Comarca en proporción a su número y representatividad política. A este órgano le compete el ejercicio de las competencias básicas de la Comarca expresadas con referencia a las de los Municipios, más las competencias internas como es nombrar el Presidente, aprobar su reglamento de orgánica. De las Leyes dictadas hasta ahora se deduce que cuentan con potestad para dictar ordenanzas, aprueban presupuestos, los planes de obras y en materia funcionarial.

Un presidente del Consejo es elegido por el consejo de gobierno en la forma que prevenga cada Autonomía. Ostenta funciones de representación, dirección, convocatoria.

En cuanto a los recursos económicos, la Sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999 señala que debe ser "la propia Comunidad Autónoma la que, a la hora de proceder a la creación de tales entidades supramunicipales, habrá de prever al mismo tiempo el régimen de recursos financieros aplicable a las mismas en el marco de sus propias competencias", pudiendo "asignar a las mismas los recursos financieros que estimen pertinentes con cargo a los Presupuestos de la respectiva Comunidad Autónoma".

Tal doctrina guarda coherencia con la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, según la cual los recursos económicos de las Comarcas deben estar previstos en la Ley de creación tal y como prevé el artículo 42.3 in fine.

En todo caso la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, regula el régimen económico de los entes supramunicipales en general (artículos 150 a152 TRLHL) y el de las Comarcas en particular (artículo 155 TRLHL). Esta última establece que no podrán exigir ninguno de los impuestos y recargos regulados en la Ley de Haciendas Locales ni percibir participación en los tributos del Estado.