I. CONCEPTO
Nuestro sistema de enseñanza se fundamenta, a tenor de lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución, en unos pilares básicos, como la educación básica, obligatoria y gratuita, la libertad de enseñanza y de creación de centros docentes, así como el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa y moral acorde con sus convicciones (véanse "Derecho a la educación", "Educación", "Educación infantil" y "Educación secundaria").
Para conseguir estos objetivos, el Estado ostenta competencias exclusivas para la ordenación general del sistema educativo, la programación general de la enseñanza, la fijación de las enseñanzas mínimas, la regulación de los títulos académicos y profesionales y la alta inspección del sistema. Por su parte, las Comunidades Autónomas con competencia para ello podrán desarrollar el contenido de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, según autoriza su disposición adicional primera, a fin de realizar una política propia.
La actividad educativa puede realizarse por centros docentes de distinto tipo, que se clasifican según su titularidad jurídica y según el origen y el carácter de los recursos que aseguran su sostenimiento. En este sentido, se distinguen los centros privados, titularidad de una persona física o jurídica privada, que funcionan en régimen de libre mercado; los centros públicos, cuyo titular es un poder público y se sostiene con fondos públicos; y los centros concertados, de titularidad privada pero mantenidos con fondos públicos.
Para el sustento de los centros privados con fondos públicos se ha establecido un régimen de conciertos, cuyo origen se sitúa en la Ley General de Educación de 1970, encontrándose la regulación actual en el artículo 116 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, sin perjuicio de que corresponde a las Comunidades Autónomas dictar las normas necesarias para el desarrollo del régimen de conciertos educativos. Sin embargo, para poder acogerse a un concierto han de reunirse ciertos requisitos y formalizar con la correspondiente Administración educativa el pertinente acuerdo, conforme a las disposiciones esenciales contenidas en el Real Decreto 2377/1985, de 18 de diciembre, que aprueba el Reglamento de normas básicas sobre conciertos educativos.
Los conciertos educativos persiguen, por tanto, garantizar la efectividad del derecho a la educación gratuita en aquellos niveles y ámbitos determinados por las leyes, tanto si se ejerce la libertad de opción a favor de un centro de titularidad pública como de titularidad privada, así como facilitar el derecho de los padres a elegir el tipo de educación de sus hijos.
II. CARACTERIZACIÓN Y TIPOLOGÍA
El concierto educativo se configura como el instrumento jurídico por el que los centros privados se sostienen con fondos públicos para impartir los niveles de enseñanza obligatoria en régimen de gratuidad. No hay que olvidar que, según ha proclamado el Tribunal Constitucional, la libertad de enseñanza ofrece, junto a su contenido primario de derecho a la libertad, una dimensión prestacional en cuya virtud los poderes públicos han de procurar la efectividad de ese derecho, hallándose al servicio de esa acción de prestación los instrumentos de planificación, promoción y ayuda a los centros docentes que reúnan los requisitos legales (Sentencia 86/1985, de 10 de julio), lo que, por supuesto, no implica la existencia de un derecho constitucional a la subvención educativa.
Por otro lado, hay que reconocer la naturaleza convencional y sinalagmática del concierto educativo, pues se trata de convenios mediante los cuales la Administración asume determinados compromisos -esencialmente, asignar fondos públicos- y el centro se compromete, por su parte, a impartir gratuitamente las enseñanzas correspondientes, de acuerdo con las normas académicas, planes y programas educativos que sean de aplicación (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3.ª, Sección 3.ª, de 15 de noviembre de 2000). Se generan, por tanto, obligaciones recíprocas, en el sentido de que la asunción por los poderes públicos de los costes que para el titular del centro privado supone la enseñanza constituye la contraprestación de la Administración por la prestación del servicio educativo por aquél.
A la luz de la normativa vigente cabe diferenciar entre conciertos generales, especiales y excepcionales.
Los conciertos generales son los previstos como tales en la Ley Orgánica indicada y desarrollados en el Reglamento citado; están condicionados a la suficiencia de las consignaciones presupuestarias y su objeto es la educación obligatoria y gratuita.
Los conciertos especiales admiten varias clases. Están los conciertos plenos y singulares, previstos para aquellos centros subvencionados con anterioridad a la entrada en vigor de la referida Ley Orgánica, que se diferenciaban en la menor financiación pública que recibían los segundos, así como por el carácter temporal de los mismos. También dentro de los conciertos especiales se encuadran los conciertos en niveles no obligatorios, ya que la exigencia de gratuidad impuesta en la Constitución para algunos niveles educativos no excluye la de otros.
Los conciertos excepcionales se prevén para centros privados no subvencionados que, a la entrada en vigor de la Ley Orgánica, no contaran con autorización definitiva o con el número total de unidades correspondientes al nivel concertado.
III. REQUISITOS
En el plano subjetivo, los órganos administrativos competentes para celebrar el concierto serán, según el ámbito territorial, el Ministro de Educación o los correspondientes Consejeros de Educación de las Comunidades Autónomas; en el otro lado, pueden formalizar conciertos las personas físicas o jurídicas privadas que, a su vez, sean titulares de centro privados, ya sean de nacionalidad española u ostenten otra nacionalidad, admitiéndose que los conciertos afecten a varios centros, siempre que pertenezcan a un mismo titular.
En el plano objetivo, para acogerse al régimen de conciertos han de cumplirse, con carácter general, unas condiciones: cumplir los requisitos mínimos previstos normativamente para ofrecer enseñanzas con garantía de calidad -relativos a instalaciones, profesores o ratio profesor/alumno-; impartir el nivel educativo adecuado; poseer la autorización administrativa correspondiente para impartir las enseñanzas que constituyen el objeto del concierto; y existir la consignación presupuestaria que corresponda.
Cabe destacar que no rige en este ámbito el principio de subsidiariedad, en el sentido de que no puede negarse el derecho al concierto de los centros privados que reúnan los requisitos legales aún en el caso de que exista oferta de enseñanza básica suficiente en centros públicos (Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 2008), sin perjuicio de que sea admisible ponderar, como legítima causa de modificación de un concierto educativo, la disminución de alumnos del centro concertado y el propósito de procurar con la modificación del concierto un reparto igualitario de alumnos entre todos los centros sostenidos por fondos públicos (Sentencia de 4 de mayo de 2005), y sin que, por otro lado, la elección de la educación diferenciada por sexos pueda implicar un trato menos favorable o una desventaja a la hora de suscribir conciertos (artículo 84.3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre).
IV. PROCEDIMIENTO
Para alcanzar la formalización de un concierto educativo hay que seguir varias fases que pueden resumirse en tres: iniciación, evaluación y aprobación.
La primera fase comienza ex lege, sin necesidad de un acto administrativo expreso, pues se produce una convocatoria automática en el mes de enero de cada año en cuya virtud, los centros privados autorizados que, reuniendo los requisitos exigidos, deseen acogerse al régimen de conciertos a partir de determinado curso académico, han de presentar la correspondiente solicitud a la Administración educativa competente, acompañando la documentación complementaria que se precise. Los centros privados de nueva creación han de efectuar la petición al iniciarse el procedimiento de autorización, pues, de lo contrario, habrán de esperar cinco años.
La solicitud y los documentos aportados pueden enviarse, para su evaluación, a las Comisiones o Consejos Escolares oportunos, en los que están representados la Administración educativa, la local y los sectores afectados. Estos organismos efectuarán una propuesta motivada atendiendo a los siguientes criterios de preferencia: 1. centros que satisfagan necesidades de escolarización; 2. centros que atiendan a poblaciones escolares de condiciones socioeconómicas desfavorables; y 3. centros que, cumpliendo alguno de los requisitos anteriores, realicen experiencias de interés pedagógico para el sistema educativo. En condiciones de igualdad se da preferencia a los centros que atiendan a poblaciones escolares de condiciones económicas desfavorables, los que realicen experiencias de interés pedagógico para el sistema educativo y, en todo caso, los que estén constituidos y funcionen en régimen de cooperativa.
Del expediente se dará, en su caso, vista a los solicitantes para que puedan alegar lo que estimen conveniente a su Derecho, tras lo cual, se elabora una propuesta definitiva que se elevará a la autoridad competente para resolver. La resolución ha de ser motivada, en especial cuando es denegatoria, a tenor de los criterios de preferencia.
Una vez acordada la celebración del concierto, ha de formalizarse en un documento administrativo donde constan los derechos y las obligaciones de cada una de las partes, así como las características concretas del centro y demás circunstancias que correspondan. Tras la formalización, el concierto se inscribe de oficio en el Registro de Centros de la Administración educativa competente.
V. RÉGIMEN JURÍDICO
Según se ha dicho, el concierto fija los derechos y las obligaciones recíprocas de la Administración y del centro concertado, delimitando el régimen económico aplicable, la duración, la prórroga y la extinción del acuerdo, el número de unidades concertadas, así como las demás condiciones de impartición de la enseñanza.
La Administración, en el marco expuesto, ha de asignar fondos públicos en concepto de contraprestación por los servicios educativos concertados. La asignación se realiza en función de módulos económicos por unidad escolar o clase y nivel educativo fijados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado o de las respectivas Comunidades Autónomas. Los gastos a los que se hace frente con estos fondos son, fundamentalmente, dos: los salarios de los profesores y los demás gastos de funcionamiento del centro -los del personal de administración y de servicios, los de mantenimiento y de conservación ordinarios o los de reposición de inversiones reales, pero no los derivados de la financiación de los inmuebles-.
El titular del centro concertado también asume importantes deberes. El más relevante consiste en que ha de admitir a los alumnos conforme al régimen previsto para los centros públicos, lo que implica que, cuando no existan plazas suficientes, se sigan los criterios legales de renta anual, proximidad del domicilio o existencia de hermanos ya matriculados. Pero hay otras obligaciones: impartir gratuitamente la enseñanzas objeto de concierto de acuerdo con los correspondientes programas y planes de estudio sin que pueda recibir contrapartida económica alguna a cargo de los alumnos; prestar las actividades escolares complementarias y de servicios fuera del horario lectivo con carácter voluntario, no discriminatorio ni lucrativo -si bien la Administración, a propuesta del Consejo escolar del centro, puede autorizar la percepción de cantidades determinadas en concepto de retribución por dichas actividades-; tener en funcionamiento el número total de unidades escolares en el nivel o niveles de enseñanza objeto del concierto; cumplir una relación media alumnos/profesor por unidad escolar no inferior a la que fije la Administración teniendo en cuenta la de los centros públicos de la comarca, municipio o distrito; contar con una organización que, como mínimo, comprenda el Director, el Consejo escolar y el claustro de profesores; realizar la contratación y el despido de los profesores de acuerdo con las directrices impuestas; por último, hacer constar en su denominación, su documentación y su publicidad la condición de centro concertado.
Además del contenido de los conciertos, la exposición de su régimen jurídico requiere hacer mención a la renovación, la modificación y la extinción de los mismos.
Los conciertos educativos tienen una duración mínima de 6 años en el caso de Educación Primaria y de 4 en los demas casos, renovables por periodos iguales. La renovación, que supone la extinción del concierto anterior, tiene lugar siempre que el centro siga cumpliendo los requisitos que determinaron su aprobación, no se haya incurrido en alguna de las causas de no renovación previstas en la Ley Orgánica y exista disponibilidad presupuestaria.
Durante la vigencia del concierto es posible su modificación, de oficio, con audiencia del interesado, o a instancia del titular, que cabrá siempre que el centro sufra variación por alteración del número de unidades, a saber, por aumento o disminución del número de alumnos, por desaparición de determinado nivel educativo o por otras circunstancias individualizadas que no afecten a los requisitos que motivaron la aprobación. También se estima causa de modificación el cambio de titular, siempre que el nuevo se subrogue en los derechos y obligaciones derivados del concierto.
La extinción del concierto tiene lugar, normalmente, por vencimiento del plazo de duración, sin perjuicio de los supuestos de renovación o de prórroga. También son causas de extinción: el mutuo acuerdo de las partes, salvo que existan razones de interés público que lo impidan; la muerte de la persona física o la extinción de la persona jurídica titular del centro, aunque en estos casos se admite cierta continuidad mediante la celebración de un nuevo concierto; la declaración de insolvencia del titular del centro; el cese voluntario, debidamente autorizado, de la actividad del centro; la revocación de la autorización administrativa del centro; y aquellas otras que se recojan en el propio concierto.
El incumplimiento del concierto por el titular del centro constituye una causa específica de extinción, que ofrece unos problemas particulares. Los casos de incumplimiento se enuncian en la Ley Orgánica y se califican, de acuerdo a la concurrencia de ciertas circunstancias -ánimo de lucro, intencionalidad evidente, perturbación de la prestación de la enseñanza o reiteración-, en no graves o graves, sin que tal consideración tenga naturaleza sancionadora; el incumplimiento no grave da lugar a un apercibimiento, pero el grave ocasiona la resolución del concierto.