Confianza legítima

¿Cuál es su origen e interpretación jurisprudencial?

El principio de buena fe o confianza legítima rige las relaciones entre los ciudadanos y la Administración en un Estado social y democrático de Derecho, y proporciona el marco de actuación de los particulares en sus relaciones con los poderes públicos administrativos, caracterizado por las notas de previsibilidad y seguridad jurídica, contempladas en los artículos 9 y 103 de la Constitución Española.

El citado principio tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán (Sentencia de 14 de mayo de 1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22 de marzo de 1961 y 13 de julio de 1965 (asunto Lemmerz-Werk), constituye un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente fue acogido por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (en concreto, por la Ley 4/1999 de reforma de la Ley 30/1992, de Régimen de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en su artículo 3.1.2). Actualmente es el artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, el que recoge este principio en su articulado, junto con el de lealtad institucional.

Se trata en todo caso de un principio de origen jurisprudencial, que debe examinarse desde el casuismo de cada decisión, y que se concibe como una reacción del Juez frente a actuaciones irregulares tanto del Poder Legislativo como de la Administración, caracterizadas por sorprender la confianza del destinatario, en materias tan dispares como cambios normativos sorpresivos en supuestos de intervención económica, especialmente en el ámbito de la Política Agraria Común (Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 16 de diciembre de 1999, C-74/1998), o en procesos de selección en la función pública (Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 17 de abril de 1997, C-90/1995). En definitiva, como señala la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 12 de mayo de 1998, C-366/1995, para anular un acto irregular recaído en el seno del derecho nacional de un Estado, el Juez deberá ponderar los intereses en conflicto en cada caso, y resolver dando primacía, bien al principio de legalidad, revocando el acto, lo que demanda el interés general, bien dando protección a la confianza legítima, en defensa del interés individual.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1999, rec. 5475/1995 recuerda que este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma.

Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley (arts. 109 y 110 LPA de 1958, 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999) y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa.

La doctrina,al referirse a los efectos del principio de confianza legítima, señala que actúa como límite al ejercicio de las potestades administrativas, citando la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 1991 en la que se enjuicia un supuesto en el que la Administración difundió una "Nota" dirigida al sector económico interesado, en la que se anunciaban los criterios a seguir en un Plan de Reestructuración Industrial, que si bien no eran jurídicamente vinculantes en el sentido propio del concepto sí representan unos actos externos propios de la Administración, a tener en cuenta el principio constitucional de la "seguridad jurídica" que no puede defraudar el principio jurisprudencial de la "confianza legítima del administrado", proclamado por el Tribunal de la Comunicad Europea y asumido por la jurisprudencia de esta Sala que ahora enjuicia.

¿En qué casos resulta de aplicación?

La Jurisprudencia ha definido los siguientes requisitos:

En este sentido, la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 15 de diciembre de 2005, C-148/2004 afirma que habida cuenta del carácter imperativo del control de las ayudas estatales que con arreglo al artículo 88 CE efectúa la Comisión, las empresas beneficiarias de una ayuda sólo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la validez de la ayuda cuando ésta se conceda con observancia del procedimiento que prevé dicho artículo, y, por otra parte, en circunstancias normales, todo agente económico diligente debe poder comprobar si ha sido observado dicho procedimiento.

La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 7 de septiembre de 2006 sostiene que cuando un operador económico prudente y diligente está en condiciones de prever la adopción de una medida comunitaria que pueda afectar a sus intereses, no puede invocar el beneficio de tal principio si dicha medida se adopta.

Además, si bien el principio del respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente, que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, y esto ocurre especialmente en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica (Sentencia del TJUE de 15 de julio de 2004, C-37/2002, Di Lenardo y Dilexport, y C-38/02, Rec. p. I-6911, apartado 70, y jurisprudencia citada).

En el mismo sentido, si bien referido el principio a la política de la competencia, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 9 de septiembre de 2009, T-30/2001, relativa a los regímenes fiscales forales de ayudas ejecutados por España en 1993 en favor de algunas empresas de reciente creación en Álava, Vizcaya y Guipúzcoa en forma de exención del Impuesto de sociedades (las llamadas vacaciones fiscales vascas).

La sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2004, rec. 4130/2001 indica que el "principio de protección de la confianza legítima del ciudadano" en el actuar de la Administración no se aplica a los supuestos de cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha "confianza" se funda en signos o hechos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes que induzcan a aquél a confiar en la "apariencia de legalidad" que la actuación administrativa a través de actos concretos revela. (Pero dicha circunstancia no se aprecia en el reconocimiento inicial de una ayuda supeditada al cumplimiento de una determinada programación y a la existencia de una disponibilidad presupuestaria.

Y, de cualquier forma, aunque se entendiera que podía haberse creado una determinada confianza por la Orden del Consejero de la Comunidad Autónoma era exigible en el beneficiario la necesaria diligencia para hacer valer lo que entendía su derecho, sin dejar transcurrir el plazo de prescripción. O dicho en otros términos, el instituto de la prescripción, que tiene precisamente su fundamento en la seguridad jurídica, no es contrario al principio de confianza legítima, pues no puede esperarse que sea exigible el derecho al margen de los límites temporales que supone la prescripción".

La Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de abril de 2002, rec. 9281/1996, expresa que no pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, y que ni el principio de seguridad jurídica ni el de la confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles; o dicho en otros términos no parece legítima la expectativa de devolver la subvención sin intereses cuando no se cumple el fin al que está vinculada.

La sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 13 de marzo de 2008, C-383/2006, afirma que el principio de protección de la confianza legítima no puede ser invocado por un beneficiario que es culpable de una infracción manifiesta de la normativa vigente. Y la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 2007, rec. 1634/2005, en materia de derecho de la competencia, sostiene que debe primar el principio de legalidad sobre el principio de confianza legítima.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de abril de 2002, rec. 500/1998, a propósito de la liberalización del sector funerario operada por el artículo 22 del Real Decreto Ley 7/1996, de 7 de Junio que sustituyó el régimen de monopolio por uno de concurrencia, a fin de que todas las empresas que reuniesen los requisitos pudiesen prestar servicios funerarios rechazó la pretensión indemnizatoria de la empresa allí recurrente.

No solo ese régimen de autorizaciones ha propiciado un cambio respetuoso con los principios de buena fe y de confianza legítima, sino que la apertura del mercado favorece la expansión de las empresas, ya implantadas, en otros territorios y sus previas inversiones les permite tener a su disposición medios suficientes, infraestructuras e insustituible experiencia, adquirida singularmente en el régimen monopolístico anterior, de lo que carecerán las nuevas competidoras, y todo ello sin contar con la desaparición del plazo perentorio de la concesión administrativa, que facilita previsiones a más largo plazo y determina la desaparición de la intervención de la Administración municipal en la fijación de las tarifas, elemento decisivo para concurrir eficazmente en un mercado liberalizado, al que han podido acceder, según hemos expresado, con las ventajas que les ha otorgado la anterior situación monopolística, de las que carecen las nuevas empresas competidoras, razones por las que no podemos aceptar que se haya vulnerado el invocado principio de confianza legítima, cuando, además, la liberalización era previsible dado lo sucedido en otras actividades económicas y el carácter excepcional que al régimen de monopolio confiere el último párrafo del artículo 86 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, en relación con lo establecido en el artículo 128.2 de la Constitución.

La sentencia rechazó además la pretensión indemnizatoria con el argumento de que no se genera lesión ni derecho a indemnización cuando, en el ejercicio de las potestades innovadoras del ordenamiento jurídico o de las facultades autoorganizativas de los servicios públicos, se realiza una modificación en la regulación o en la configuración de un régimen jurídico anterior o se reestructuran sus sistemas de gestión, que es lo ocurrido en este caso, por lo que la entidad demandante tiene el deber jurídico de soportar las consecuencias del cambio legislativo, que impide la prestación de los servicios funerarios en régimen de monopolio.

En todo caso, la posible aplicación del principio de confianza legítima se asienta sobre el necesario examen de las circunstancias concretas que concurren en cada supuesto (comportamiento de la Administración, conducta sancionada, intereses generales y particulares en juego) y que no basta su alegación en relación con cualquier acto de la Administración que haya podido generar error en el administrado para entenderlo aplicable (Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2006, rec. 3658/2004).

La jurisprudencia explica que la virtualidad del principio de confianza legítima puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento (Sentencias STS de 10 de mayo de 1999, rec. 594/1995, STS de 13 de julio de 1999 y STS de 24 de julio de 1999, rec. 380/1995, STS de 4 de junio de 2001, rec. 7143/1995, y STS de 15 de abril de 2002, rec. 9281/1996).