Constitución Española

¿Cómo se gestó la Constitución Española?

La norma fundamental y fundamentadora de todo el ordenamiento jurídico es la Constitución, situada en la cúspide de éste y de la que derivan todas las demás. Se designa asimismo como Norma Suprema precisamente porque se la aplica la nota de supremacía, superioridad o superlegalidad tanto formal como material.

España es, inmediatamente después de nuestra vecina Francia, la nación europea con el dudoso honor de haber conocido más constituciones políticas. La historia constitucional española, que se inicia a principios del siglo XIX con la Guerra de Independencia contra las tropas napoleónicas, es descrita por Alzaga como la "historia de una larga crisis" que desembocó en 1936 en una cruenta guerra civil y unas estructuras de poder que, concebidas en un principio como provisionales por los vencedores, duraron casi 40 años.

Toda Constitución, y la española de 1978 no es una excepción, se contrapone al régimen que le precedió. El régimen autoritario del General Franco estaba basado en la adhesión al jefe del Estado, clave de bóveda de todo el sistema político. La implicación era tal que la desaparición del jefe del Estado ponía en entredicho todo el orden político establecido tras la guerra.

El propio régimen trató de establecer un entramado institucional capaz de conformar una organización política que sobreviviera al General. Se establecieron así una serie de normas, las denominadas Leyes Fundamentales del Reino, que establecieron una cierta institucionalización para asegurar la continuidad del régimen.

Estas Leyes Fundamentales eran el Fuero del Trabajo de 1938, la Ley de Jefatura del Estado de 1942, el Fuero de los Españoles de 1945, la Ley de Referéndum Nacional de 1945, la Ley de Sucesión a la Jefatura del Estado de 1947, la Ley de Principios del Movimiento de 1958 - síntesis ideológica del régimen - y, sobre todo, la Ley Orgánica del Estado de 1967 que establecía, para el momento en que se cumplieran las "previsiones sucesorias" (es decir, la muerte del General Franco), una monarquía limitada basada en los siguientes órganos: el Rey como jefe del Estado, aunque sin poderes absolutos como Franco; el Presidente del Gobierno, nombrado por el Rey a partir de una terna escogida por el Consejo del Reino; las Cortes Orgánicas; y un complejo entramado de órganos consultivos, como el Consejo del Reino, con importantes funciones.

El 20 de noviembre de 1975 se cumplen las "previsiones sucesorias" en un país que sociológicamente había cambiado radicalmente desde la guerra civil. Esta nueva generación de españoles, que era más similar económica y sociológicamente a la de sus vecinos europeos que a la de la guerra civil, deseaba una "homologación" política con Europa occidental.

Tras la dimisión de Arias Navarro el 1 de julio de 1976, D. Juan Carlos, siguiendo el consejo del Presidente de las Cortes y del Consejo del Reino, D. Torcuato Fernández Miranda, nombró a la Presidencia del Gobierno, de entre los candidatos de la terna presentada, a Adolfo Suárez. El Presidente Suárez, con el apoyo de la Corona, inicia entonces la transición política hacia un sistema político democrático, tratando de aunar las dos legitimidades confrontadas.

El instrumento ideado para ello fue la Ley para la Reforma Política. Por una parte, la Ley para la Reforma Política respetaba el entramado institucional surgido desde las Leyes Fundamentales, hasta el punto que se conformaba como la octava Ley Fundamental, y se sometió, de conformidad con la legalidad del régimen franquista, a la aprobación de las Cortes Orgánicas y a referéndum de la Nación, en tanto que derogaba o modificaba otras Leyes Fundamentales.

Sin embargo, la Ley para la Reforma Política, si bien era formalmente una Ley Fundamental del Reino, suponía en el fondo una ruptura total con el régimen anterior, al establecer los principios rectores de la democracia liberal: principio democrático de sufragio universal, la supremacía de la ley, el principio de separación de poderes, la ley como expresión de la voluntad popular y el reconocimiento de que los derechos fundamentales de la persona son inviolables y vinculan a todos los poderes públicos. El referéndum, controlado por los jueces, tuvo lugar el 10 de diciembre de 1976 y contó con un 78 % de participación y sólo un 2,6 % de votos negativos.

El 4 de enero de 1977, la Ley para la reforma Política fue publicada en el Boletín Oficial del Estado. Además de fijar los nuevos principios rectores, la Ley para la Reforma Política diseñó un instrumento con poder legislativo y constituyente: unas Cortes Generales bicamerales, con mandato de 4 años, compuestas por un Congreso de los Diputados cuyos miembros eran elegidos por sufragio universal directo y secreto, y un Senado como cámara de representación territorial, siendo la quinta parte de sus miembros designados por el Rey.

Una vez diseñado el instrumento, se hacía preciso celebrar unas elecciones libres, cuya transparencia fue garantizada por el Real Decreto Ley 20/1977, de 18 de marzo y a la que concurrieron unos partidos políticos legalizados de conformidad con la Ley de 8 de febrero de 1977, resultando la legalización más polémica la del Partido Comunista, verdadera bestia negra del régimen franquista, que tuvo lugar el Sábado Santo de 1977.

Las elecciones tuvieron lugar el 15 de junio de 1977 y los españoles se decantaron por cuatro grandes fuerzas políticas nacionales: la Unión del Centro Democrático (UCD) del Presidente Suárez, con 166 diputados; el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) de Felipe González con 103 diputados, a los que se suman otras de partidos socialistas más pequeños; el Partido Comunista de España (PCE) con 20 diputados y Alianza Popular (AP) con 16. Obtienen también representación los nacionalistas vascos del Partido Nacionalista Vasco (PNV) y los integrantes de la entonces denominada "minoría catalana", de carácter también nacionalista.

Las nuevas Cortes democráticas, constituidas el 14 de julio de 1977, poseían, de acuerdo con la Ley para la Reforma Política, funciones legislativas y también constituyentes, en el caso en que desearan ejercerlas. La iniciativa para la redacción de una nueva Constitución correspondía al Gobierno o al Congreso. Las nuevas Cortes optaron por esta segunda vía, constituyéndose en el Congreso una Comisión de Asuntos Constitucionales y de Libertades Públicas, integrada por 36 miembros y presididos por el Diputado Attard, de UCD. La Comisión eligió a su vez una ponencia encargada de elaborar un anteproyecto y compuesta por 7 miembros, que reunían la doble condición de parlamentarios y de expertos en asuntos constitucionales (Cisneros, Pérez Llorca, Herrero y Rodríguez de Miñón de UCD, Peces Barba del PSOE, Fraga de AP, Roca de la Minoría Catalana y Solé Tura del PCE). El texto definitivo fue aprobado, en sesiones separadas, por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara.

El Rey, antes de sancionar el texto, debía someterlo a referéndum de la Nación, que se convocó el 6 de diciembre de 1978. Con una participación de 67,11 %, debido a una fuerte abstención en el País Vasco y Navarra, los votos afirmativos alcanzaron el 87,87 % de los votos emitidos. La sanción real tuvo lugar en acto solemne, ante el Congreso y el Senado, el 27 de diciembre de 1978, entrando en vigor el 29 de diciembre, un día después de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El proceso de elaboración de la Constitución de 1978 estuvo presidido por la idea del consenso que, en palabras de Sánchez Agesta, se define como "la prioridad otorgada a que las soluciones constitucionales contasen con el apoyo más amplio posible de todos los grupos parlamentarios dotados de peso significativo".

El consenso fue necesario como elemento integrador de las distintas fuerzas políticas frente a las amenazas surgidas contra la instauración de la democracia en España y también para evitar el error del constitucionalismo del siglo XIX, cuya inestabilidad se vinculó con los modelos de constituciones de partido que eran modificadas cuando cambiaban las mayorías en el Parlamento.

Se trataba en definitiva de alcanzar una gran transacción histórica que fuera patrimonio común de todos los españoles.

Este modelo de constitución consensuada, que es sin duda uno de los ejemplos más exitosos de transición a la democracia, supuso la superación de numerosas divergencias muy radicales que habrían dificultado el entendimiento entre las diferentes fuerzas políticas, como la cuestión educativa, la religiosa o la regional, bien mediante fórmulas que remitían al futuro desarrollo por una ley, o bien mediante la consignación de varios modelos en el mismo texto, con el fin de que las fuerzas políticas en cada momento pudieran elegir el camino que estimaran más oportuno. Ello implicaba, sin embargo, que las fórmulas empleadas en el texto son en muchos casos ambiguas y están necesitadas de interpretación.

Principios constitucionales

Según el publicista italiano C. Mortati los principios constitucionales son las "ideas-fuerza" capaces de recoger o resumir en torno a sí, en armónica y coherente unidad, toda la acción sucesiva del Estado. En otros términos, los principios constitucionales son las directrices y criterios jurídico-políticos básicos y fundamentales, incluidos en la Constitución misma que definen e integran el ser de la misma. Al gozar de valor jurídico han de servir de inspiración y límite para el legislador ordinario que ha de respetar y atenerse estrictamente a los mismos, razón por la que se ha denominado también a los principios constitucionales el "minimun" constitucional inviolable o inderogable. Como explica López Garrido la derogación o inaplicación de los principios constitucionales implicaría la sustitución del sistema político por otro de diferente naturaleza.

Los principios constitucionales, en cuanto sustrato jurídico-político sobre el que descansa la Constitución, tienen carácter normativo. No son puras expresiones axiológicas, aspiraciones o buenos deseos, sino que tienen eficacia normativa que, según Mortati, se despliega en una doble dirección: de una parte, los que encuentran su desarrollo en otras normas tienen eficacia propia en cuanto el intérprete debe referirse a ellos para encontrar los criterios que le ayuden a superar incertidumbres o colmar lagunas que puedan encontrarse en su aplicación; de otra parte, el resto de los principios, que asimismo influyen también en la interpretación de las normas y que imponen al legislador la obligación de crear los institutos y dictar las reglas materiales idóneas, para su aplicación.

¿Cómo se estructura la Constitución de 1978?

Los 169 artículos de la Constitución se agrupan en 10 títulos, precedidos por un título preliminar y un preámbulo. Los títulos están a su vez divididos en capítulos y éstos en secciones. El Consejo de Estado ha recomendado que la estructura de la Constitución sea seguida en lo posible por las restantes normas del ordenamiento jurídico que tengan una cierta extensión.

El preámbulo carece de valor jurídico y, a diferencia de lo que ocurre con la Constitución norteamericana, posee un valor político muy relativo puesto que fue redactado con posterioridad al primer anteproyecto.

El título preliminar sirve de frontispicio al resto del texto constitucional. En él se define a España como Estado social y democrático de Derecho -siguiendo la estela de las principales constituciones de nuestro entorno, y muy particularmente la Ley Fundamental de Bonn y la Constitución italiana de 1947- y propugna como valores superiores del ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. Establece la monarquía parlamentaria como forma política del Estado y, en virtud del carácter democrático de la Constitución, recuerda que la soberanía nacional reside en el pueblo español.

El entramado institucional tendrá su desarrollo en los Títulos II (de la Corona), III (de las Cortes Generales), IV (del Gobierno y de la Administración), V (de las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales) y VI (del Poder Judicial), que conforman la parte principal de lo que los constitucionalistas denominan la parte orgánica de la Constitución. El sistema político que establece la Constitución es el de un Presidente del Gobierno fuerte, investido y controlado por unas Cortes Generales que gozan de los instrumentos clásicos de todo sistema parlamentario (moción de censura, preguntas, interpelaciones), recogidos en el propio texto constitucional con el fin de garantizar el carácter racionalizado del parlamentarismo. El Rey, como Jefe del Estado, asume una función de símbolo de la unidad y permanencia del Estado, y no está sujeto a responsabilidad, requiriendo sus actos del refrendo del Gobierno.

También en el preámbulo, el artículo 2 Constitución Española sirve de frontispicio para una de las partes más polémicas e innovadoras del texto constitucional - el Título VIII - que trata de la organización territorial del Estado. Dicho artículo establece la indisoluble unidad de la Nación española, al tiempo que reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. El Título VIII, tras regular la administración local, establece los procedimientos para el acceso a la autonomía de las Comunidades Autónomas, lo que permitió conformar lo que, a partir de los años 80, vendría a denominarse como Estado de las Autonomías.

El artículo 9 CE reconoce la supremacía normativa de la Constitución, en línea con la idea de constitución surgida tras la guerra de independencia en los estados Unidos y que resurge en el contiene europeo tras la Primera Guerra Mundial de la mano de Kelsen. La supremacía normativa tiene su plasmación más clara en el Título IX, por el que se establece un Tribunal Constitucional como máximo intérprete del texto constitucional y que vela por la adecuación de las normas con rango de ley a la Constitución, y en el Título X, que establece los distintos procedimientos para la reforma constitucional.

La democracia en el siglo XX ha adquirido también una dimensión social, para tratar de alcanzar el equilibrio social, la redistribución social y la garantía de un mínimo de participación en los bienes necesarios para la vida. La Constitución de 1978 se enmarca plenamente en esta evolución histórica y establece en su el artículo 9.2, Constitución Española que se inspira de la "cláusula Bassi" de la Constitución italiana de 1947, que "corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad e igualdad del ciudadano y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, cultural y social". Esta disposición sirve de frontispicio de los principios rectores de la política social y económica recogidos en el capítulo tercero del Título I del texto constitucional.

El título preliminar recoge artículos relativos a la bandera, las lenguas, la capitalidad, y reconoce el papel esencial de ciertas organizaciones e instituciones, como los partidos políticos (artículo 6 Constitución Española) y los sindicatos y asociaciones empresariales (artículo 7 Constitución Española), así como las fuerzas armadas (artículo 8 Constitución Española). Tanto este último artículo, como el Título VII (Economía y Hacienda) responden a las peculiares circunstancias en que se redactó la Constitución. El Título VII responde a una visión de la economía intervenida y dirigida por los poderes públicos, que resulta hoy en gran parte inaplicable como consecuencia de la entrada de España en la Comunidad Económica Europea, lo que también prevé la Constitución en su artículo 93.

La parte dogmática está recogida en el Título I que, tras aludir a los españoles y extranjeros (capítulo primero), divide los derechos y libertades (capítulo segundo) en derechos fundamentales y libertades públicas (sección 1ª) y derechos y deberes de los ciudadanos (sección 2ª). El capítulo tercero, de los principios rectores de la política social y económica, es interpretado como un desarrollo del artículo 9.2 Constitución Española, que recoge la función promocional de los poderes públicos.

Como todo texto constitucional que se precie, la Constitución española de 1978 contiene la regulación del procedimiento de su reforma en el Título X. Dos han sido las reformas que ha sufrido nuestro texto constitucional:

• - la primera en 1992 y consistió en añadir, en el artículo 13.2, Constitución Española la expresión "y pasivo" referida al ejercicio del derecho de sufragio de los extranjeros en elecciones municipales, debido a que en febrero de 1992 se firmó en Maastricht el Tratado de la Unión Europea por el que, entre otros, se modificaba el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea. El artículo 8.B de éste, prescribiría, tras la aprobación del Tratado de Maastricht, que "todo ciudadano de la Unión europea que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida…".
• - la segunda reforma tuvo lugar en 2011 y afectó al artículo 135 Constitución Española. A decir de los firmantes de la iniciativa en su exposición de motivos, en el contexto de una profunda y prolongada crisis económica se hacen cada vez más evidentes las repercusiones de la globalización económica y financiera. La estabilidad presupuestaria adquiere un valor estructural y condicionante de la capacidad de actuación del Estado. Por otra parte el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la zona euro tiene como finalidad prevenir la aparición de déficits presupuestarios excesivos dando así confianza en la estabilidad económica de dicha zona. La reforma del artículo 135 de la Constitución persigue garantizar el principio de estabilidad presupuestaria vinculando a todas las Administraciones Publicas, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y garantizar la sostenibilidad económica y social.